TAM ÜYELİK MÜZAKERELERİ VE TÜRKİYE NİN AB YE TAM ÜYELİĞİ,
Yazan:
Prof.Dr.Ömer Şakir BABAOĞLU*
* Prof.Dr.Şakir BABAOĞLU, Emekli.
TÜRKİYE – AB İLİŞKİLERİNDE KRİTİK BİR AŞAMA. TAM ÜYELİK MÜZAKERELERİ VE TÜRKİYE NİN AB YE TAM ÜYELİĞİ,
Özet
Türkiye’nin AB ile çıktığı yolculuk 1959 yılına dayansa da gerçekte Türkiye’nin tam üyelik basvurusu 1987 yılında yapıldı ve 1999 Helsinki Zirvesi’nde Türkiye’nin aday ülke olduğu teyit edildi. Aralık 2002 yılında yapılan Kopenhag Zirvesi’nde “Türkiye, sunulan siyasî kriterleri yerine getirirse AB müzakerelere zaman kaybetmeksizin baslayacaktır” sonucuna ulasıldı. Nitekim Avrupa Biriliği Komisyonunun hazırladığı, Türkiye’nin tam üyelik yolunda ilerlemesini değerlendiren 2004 raporu, Avrupa Konseyine müzakerelere baslanmasını önermistir. Türkiye’nin AB’ye tam üyelik sürecindeki ısrar nedeni gerçekte istikrar ve değisim arayısının bir sonucudur. Türkiye’nin ekonomik kalkınması için AB katılım sürecinin sağladığı istikrar ortamına ihtiyacı vardır.
Tam Üyelik Başvurusu ve Adaylık
Türkiye’nin AB ile çıktığı yolculuk 1959 yılına kadar geri götürülse de gerçekte Türkiye 1987 yılında tam üyelik başvurusunda bulunmuştur. 1959 yılı ortaklık
anlaşması yapmak üzere görüşmelerin basladığı yıldır. Ortaklık ilişkisi de ne yazık ki istikrarlı ve gelişen bir ilişki olma özelliğini 1987’ye kadar hiç taşımamıştır. 1963 Ankara Anlaşması’na göre öncelikle ortaklık ilişkileri geliştirilip gümrük birliği yasama geçirildikten sonra tam üyelik Türkiye – AT/AB ilişkilerinde gündeme gelecekti. Ancak Türkiye’nin yükümlülüklerinin basladığı 1973 yılından itibaren Türkiye, gereken sorumluluğu üstlenmemi ve 1978’de de ortaklık anlaşmasından doğan yükümlülükler, “korunma hükümleri” kullanılarak askıya alınmıştır. AB tarafından da bu istikrarsız gelişimden yararlanarak isçilerin serbest dolasımı, tekstil ürünleri ticareti ve tarımsal ürünler ticareti gibi konuları düzenleme dışı bıraktığını gözlemlemek mümkündür. Bu konulardan sadece tekstil ürünleri ile ilgili kısıtlamalar aşılabilmiştir.
Ortaklık ilişkilerinin ve bu bağlamda Türkiye/AT ilişkilerinin 1983’lere kadar sağlıklı gelişmediğini tespit etmek mümkündür. Dolayısıyla Türkiye, ortaklığı tam
üyelik için zemin olarak gerektiği gibi kullanamamıştır. Bu nedenle de 1987 tam üyelik başvurusu Ankara Antlaşmasının öngördüğü çerçevenin dışında gerçekleştirilmiştir. O günün koşullarında AT, Türkiyenin bu başvurusunu kabul edip, Komisyona gönderme hususunda bile tereddüt e düşmüştür. 1989 Komisyon “Görüş”ü (Avis), Türkiye için bu nedenle bir başarı gibi gösterilmiş ve Türkiyenin ehil adaylığının teyit edildiği (eligibility) vurgusu öne çıkarılmaya çalışılmıştır.
1999 Helsinki Zirvesi’nde Avrupa Konseyi, Türkiye’nin aday ülke olduğunu bir kez daha teyit etmistir. Bu onay, 1987 Lüksemburg Zirvesi sonrasında alınan
kararlarla Türkiye’nin Orta ve Doğu Avrupa ülkelerinden farklı bir isleme tabi tutulduğu endişesini gidermesi açısından önemlidir. Helsinki Zirvesi’nde Türkiye için bir “katılım öncesi stratejisi” (pre-accession strategy) belirlenmesi kararlaştırılmıştır. Helsinki kararları bu bağlamda, Türkiye’ye adaylık sürecinde uygulanacak kriterlerin, diğer aday ülkelere de uygulanan kriterlerle aynı esaslara dayanacağının altını çizmiştir.
1 Nisan 1987’de tam üyelik için başvuran Türkiye’ye gerçek cevap dolayısıyla Helsinki’de 1999 Aralık ayında verilmiştir. Nisan 1987’den Aralık 1999’a kadar geçen dönemde Türkiye’nin başvurusuna karşılık olarak hazırlanan tüm belgeler, Komisyon’un 18 Aralık 1989 tarihli Görüsü de (Avis) dâhil olmak üzere, sadece
konuyu ertelemeye yönelik bir içerik tasımıştır.
Katılım öncesi strateji içinde Türkiye’de beklenen genel kriterler Kopenhag kriterleridir. Kopenhag kriterlerini, “ siyasî, ekonomik ve mevzuat uyumu” kriterleri olarak basitleştirebiliriz. 1997 tarihli Lüksemburg Zirve kararlarına göre, bu üç kriterden siyasî kriterlere uygun duruma gelmeden, bir aday ülke ile katılım anlaşmasını hazırlamak üzere müzakerelere başlamak mümkün değildir. Diğer iki kriterle ilgili düzenlemelerin müzakereler devam ederken yerine getirilmesi mümkündür. Helsinki’den bugüne kadar geçen zaman, Türkiye’nin “Katılım Ortaklığı Belgesi” nde sıralanan konulardan Kopenhag siyasî kriterleri kapsamına girenlerine uyum sağlama çabalarıyla geçmiştir.
AKP’yi iktidara getiren seçimlerin hemen sonrasına denk gelen Aralık 2002 Kopenhag Zirvesi, Türkiye hakkında “Türkiye Kopenhag siyasî kriterlerini yerine
getirirse, AB, zaman kaybetmeksizin müzakereleri baslatacaktır” sonucuna ulaşmıştır. Avrupa Konseyi Türkiye’nin Kopenhag siyasî kriterlerine uyum gösterip göstermediğini değerlendirirken, Komisyon’un 2004 sonunda hazırlayacağı Türkiye raporu ve bu raporda yer alan Komisyon önerisini de dikkate alacaktır 2 . Bu nedenle Komisyon’un 1998’den itibaren her aday ülke için ve dolayısıyla Türkiye için de her yıl hazırladığı raporlar arasında özellikle “Türkiye 2004 Düzenli Raporu” ayrı bir önem kazanmıştır.
Aralık 2002 Kopenhag Zirvesi kararlarından kaynaklanan bu önem, Raporun hazırlanması sorumluluğunu da oldukça artırmıştır.
Bu nedenle olsa gerek raporun ikili bir doğası söz konusudur.
Komisyon 2004 Düzenli Raporunun İkili Doğası ve Arkasında Yatan Gerekçe Avrupa Birliği Komisyonunun hazırladığı, Türkiye’nin tam üyelik yolundaki
ilerlemesini değerlendiren 2004 raporu ikili bir nitelik taşımaktadır. Zamanın komisyon başkanı Romano Prodi, raporun açıklanmasından sonra düzenlenen basın toplantısında bu olguyu “nitelikli evet (qualified yes)” tanımlaması ile ifade etmiştir 3 . Prodi`ye göre Komisyon, Avrupa Konseyi’ne müzakerelere başlamasını önermiştir.
Ancak bu öneri, bazı özel nitelikler taşıyan, diğer adaylar için yapılan olumlu önerilerden farklı bir evet raporudur. Rapor bir yandan Türkiye’de son yıllarda
kaydedilen gelişmeleri anlatıp bu gelişmeleri överken, diğer yandan devam eden önemli sorunların altını çizmektedir. Raporun ikili bir nitelik taşımasının en önemli nedeni, raporda ”devam eden sorunlar” olarak belirtilen konuların, kaydedilen gelişmeler kadar önemli ve gelecekte sorun yaratabilecek nitelikte olmasıdır.
Rapordan ayrı olarak hazırlanan Komisyon tavsiye kararı, sonuç olarak Türkiye’nin katılım müzakerelerine başlamasını önermektedir. Söz konusu Komisyon önerisi, müzakerelere başlama konusunda siyasî kararı vermek üzere 17 Aralık’ta toplanacak olan Avrupa Konseyi üzerinde oldukça etkili olacaktır.
Bu konuyu bir başka açıdan da görmek mümkündür. Eğer komisyon raporu Türkiye’nin müzakerelere başlamasını önermemiş olsaydı, Avrupa Konseyi’nin olumlu bir karar vermesi hiçbir şekilde mümkün olmayacaktı. Bu anlamda ilk asama geçilmiştir.
Ancak Raporun ikili nitelik tasımasının arkasında yatan nedenler gerçekte raporda yazılı olmayan nedenlerdir. Raporun hazırlanması ve Komisyon’da
onaylanması sürecinde AB üyesi ülkelerin bazılarında ve bazı Avrupa Birliği üyesi ülkelerin kamu oylarında Türkiye ile ilgili sert tartışmalar olmuştur. Bunlardan en çok dikkat çekeni Fransa ve Fransız halkının konuya yaklaşımıdır. Avrupa Anayasasını halk oyuna sunma kararı vermiş olan Fransa, bu kritik dönemde Türkiye tartışması ile Avrupa Anayasasının onay süreci arasında bir bağlantı kurmuştur. Hatta bu konuda Komisyon’da yer alan Fransız üye Pascal Lamy, Türkiye ile ilgili kararın Anayasa onay süreci sonrasında verilmesini bile önermiştir. Fransa‘da siyasî çevrelerde yer alan temel korku; bazı çevrelerin, Fransız halkının Türkiye hakkındaki ön yargıları nı tahrik ederek, Avrupa Anayasası’nın onaylanmasını engelleme çabaları olmuştur. Bu çevreler sıkça Türkiye’nin nüfusunu bahane ederek, Anayasa onaylanırsa bir Müslüman ülkenin Avrupa halklarının geleceğinde söz sahibi olacağını dile getirmiştir. Anayasanın kurduğu karar verme sisteminde nüfus öne çıkmaktadır ve Türkiye bu anlamda daha etkili bir pozisyona sahip olabilecektir.
Komisyonda yapılan tartışmalarda, Türkiye’nin müzakerelere baslaması için geliştirilen formül, Komisyon raporunun satır aralarına yansımıştır. Buna göre Türkiye ile yürütülecek müzakereler tam üyelik demek değildir. Türkiye’nin müzakere süreci ve özellikle siyasî konular, yakından takip edilmeye devam edilecektir. Rapor bu anlamda; azınlık sorunlarını, Kıbrıs’ı, askerin Türk siyasî hayatında devam eden ağırlığını, Müslüman olmayan toplulukların haklarına getirilen kısıtlamaları, sınır sorunlarını izlenmesi gereken baslıca konular olarak sıralamıştır. Bu anlamda müzakereler, diğer aday ülkelerden faklı olarak, siyasî sorunların sürekli baskısı altında devam edecektir. Yine Komisyon’un geliştirdiği formül uyarınca; siyasî konularda olumsuz gelişmeler çıkması durumunda Komisyon’un önerisi, Bakanlar Konseyi’nin nitelikli çoğunlukla alacağı kararla her an askıya alınabilecektir. Bunlara ek olarak, Fransa’da gelişen referandum tartışmaları 4 , katılım anlaşması hazırlanıp imzalansa bile, onay sürecinin garanti olmaktan çok uzakta olduğunu bize göstermektedir. Özetle Türkiye ile yapılacak müzakerelerin en az 10 yıl sürmesi bugünden karara bağlanmıştır.
Raporun Öne Çıkardığı Sorunlu Alanlar
Azınlıklar ve Din Konusu
Raporda azınlıklar konusunda Türkiye’nin hukukî azınlık tanımı eleştirilmektedir. Raporun siyasî kriterlerle ilgili bölümünün “ekonomik ve sosyal haklar” alt başlığı içinde azınlık konusunun ele alındığı kısımda, ”Türk resmî otoritelerinin 1923 Lozan Antlaşması’na dayalı olarak sadece Müslüman azınlıkları, bu anlamda Yahudi, Ermeni ve Rumları azınlık olarak tanıdığı, gerçekte Türkiye’de Kürtler de dâhil olmak üzere pek çok topluluk (communities) bulunduğu”5 belirtilmekte dir. Burada Kürtlerden söz edilen bölümde “topluluk” sözcüğü seçilirken, cümle genel olarak azınlık tanımı altında formüle edilmiştir. Bu çerçevede Kürtler’in
azınlık statüsünde oldukları dolaylı olarak ifade edilmiştir. Kürtler’in kültürel haklarını kullanmaları üzerinde sınırlamaların devam ettiğinin de altı çizilmistir.
Öte yandan raporun yine siyasî kriterler başlığı altında yer alan “sivil ve siyasî haklar” alt baslığı içinde Aleviler için, “sünnî olmayan Müslüman azınlık”6 kavramı kullanılmıştır. Raporun ilerideki bir bölümünde de Aleviler’in henüz Müslüman azınlık olarak görülmemesi bir sorun olarak ifade edilmiştir.7
Bu açıklamalardan anlaşılacağı üzere Komisyon tarafından, Türkiye’nin ısrarlı olduğu azınlık tanımlamasının dışında bir kabul açıkça ortaya konmuştur. Ayrıca her iki grup için de ilerlemeler kaydedilmesi gereği belirtilmiştir.
Müslüman olmayan azınlıklarla ilgili olarak öne çıkarılan konu ise Heybeli ada Ruhban Okulu’nun açılması sorunudur. Ayrıca Ekümenik Patrik unvanının
kullanılmasına izin verilmemesi, Süryani, Keldani din adamlarının üzerindeki kısıtlamalar da bu baslık altında dile getirilmiş eksikliklerdir. Türkiye’de yasayan
Protestanlarla ilgili, özellikle dinî törenler sırasındaki kontroller olmak üzere birtakım uygulamaların siyasî kriterlerle uyumlu olmadığı belirtilmiştir.8 Raporda ayrıca “azınlık dillerinde yayın ve eğitim” konularında önemli kısıtlamaların devam ettiğinin altı çizilmiştir. 9 Özellikle eğitim alanı oldukça tartışmaya açık bir konudur. Revize edilmiş Katılım Ortaklığı Belgesinde eğitimle ilgili paragrafta, eğitimin bir dilin öğrenilmesinden çok, o dilde eğitim alınmasını düşündürecek bir ifade kullanılmıştır. 2004 raporu bu konuya açıkça ele almamakla birlikte, yukarıda belirttiğimiz gibi eğitim alanında önemli kısıtlamalardan söz etmi ama bu kısıtlamaları tam anlamıyla açıklamamıştır.
Özetle azınlık tanımı, kültürel ve dinî haklar ile Türkiye’de yasayan Hristiyanların din hizmetleri ve eğitim alması konularında Komisyon’un yaklaşımı Türkiye’nin ve Türk kamuoyunun temel kabullerinden hâlâ oldukça farklıdır.
Bu durum müzakereler sırasında da sorun yaratmaya devam edecektir.
Komisyon Türkiye’nin “Ulusal Azınlıkların Korunması Çerçeve Konvansiyonu” ile “Gözden Geçirilmiş Sosyal Şartı ” imzalamamı olmasını, bir eksiklik olarak bu çerçevede ortaya koymaktadır. Komisyon’un bu baslık altında çok sayıda eksiklik tespit etmi olduğu olgusu ortadadır. Ancak Komisyon bu eksiklikleri müzakereler sırasında, siyasî kriterlerin uygulanmasının denetimi çerçevesinde ele almayı uygun görmüştür. Bu anlamda Türkiye müzakerelere eğer baslarsa, azınlıklar ve din konuları birinci gündem maddesi olmaya devam edecektir.
Silâhlı Kuvvetlerin Türk Siyasî Hayatındaki Rolü
Komisyon’un 2004 raporunda da, Türk Silâhlı Kuvvetlerinin, Türk siyasal yasamında oynadığı role yönelik eleştiriler devam etmektedir. Raporda sivil-asker ilişkilerinin AB uygulamalarına uyumlu hâle getirilmesi için kaydedilen gelişmelerin altı çizilmekte ancak henüz istenilen noktaya ulasılmadığı da belirtilmektedir. Komisyon’un saptamasına göre, Türk Silâhlı Kuvvetleri, bazı gayrı resmî kanalları kullanarak siyasal sistem üzerinde etkili olmaya devam etmektedir.10
Rapor, Millî Güvenlik Kurulunun askerî üyelerinin “siyasî,sosyal ve dı politika konularında çesitli vesilelerle kamuoyuna seslendiklerini, basın açıklamaları ve
bildiriler yayınladıklarını” belirttikten sonra bu durumu ileriye dönük, potansiyel bir sorun olarak ortaya koymaktadır.11
Kıbrıs
Raporun Kıbrıs’la ilgili bölümü diğer düzenli raporlarla kıyaslanmayacak kadar kısa ve az elestirel bir nitelik taşımaktadır. Şüphesiz bu duruma gelinmesinde Annan Plânı’nın referandumu sonrasında Kıbrıs Rumlarının ve AB’nin zor bir duruma düşmüş olması önemli rol oynamıştır. Öte yandan raporun Kıbrıs bölümünde gümrük birliğinin AB’nin yeni üyelerine yönelik olarak genişletilmesi konusu ele alınmış ve Türkiye’nin Kıbrıs’ı da buna dâhil etmesi gereğinin altı çizilmiştir.12
Türkiye, Komisyon Raporu’nun açıklanmasından hemen önce bu islemi gerçekleştirmiş ve üstü örtülü uyarının dayanağı ortadan kalkmıştır.13
Gümrük Birliği gelişmelerinin de gösterdiği gibi Kıbrıs konusu, geleceğe dönük olarak Türkiye-AB ilişkilerinin ve Türkiye’nin AB’ye tam üyelik sürecinin ana konusu olmaya devam edecektir. Burada Türkiye’nin, Rum Yönetimi’ni “tüm Kıbrısı temsil eden tek resmî hükümet“ olarak tanımaya zorlanması kaçınılmaz bir gelişme olacak gibi görünmektedir. Raporda ayrıca, Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi’nin Loizidou davasında Loizidou’ya mülkiyet hakkı ve mallarının iadesi ile ilgili verdiği karara Türkiye’nin uygun davranmadığı konusu da belirtilmiştir. Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi’nde Kıbrıs’la bağlantı olarak Türkiye aleyhine açılan davalar şüphesiz gelecekte de önemli rol oynayacaktır.14 Bu bağlamda raporda, İnsan Hakları Mahkemesinde karara bağlanmış “Kaybolmuş Kıbrıslı Rumlar” ve “Kuzeyde yaşayan Rumların eğitim hakları”yla ilgili konularda Türkiye’nin gözetim altında tutulduğunun da altı çizilmiştir.15
Özetle, müzakerelere başlanması kararı öncesinde ve eğer Avrupa Konseyi’nden 17 Aralık 2004 öncesi olumlu bir karar çıkar da müzakerelere başlanırsa, müzakereler sırasında Kıbrıs konusu, müzakere sürecini belirleyen bir etkiye sahip olacaktır. Unutmamak gerekir ki; Kıbrıs Rum Yönetimi, tüm Kıbrıs ı temsil
ettiği kabul edilerek AB’ye üye olmuştur. Bu anlamda, müzakerelere başlanması kararı, katılma anlaşmasının imzalanması ve onaylanmasında veto yetkisine sahip olacaktır.
Sınır Sorunları.,
Raporda ”sınır uyuşmazlıkları” başlığı altında Türk-Yunan ikili sınır sorunları kısaca ele alınmıştır. Bu bağlamda 1999 Helsinki kararları uyarınca konunun Aralık 2004 Zirvesi’nde ele alınacağı bildirilmektedir. Türk-Yunan sınır uyuşmazlıkları, Kıbrıs konusunda olduğu gibi müzakerelere başlama kararının alınmasında ve eğer başlanırsa müzakere sürecinde ve yine eğer katılma anlaşması imzalanırsa onay sürecinde önemli bir baskı unsuru olabilecek bir potansiyel taşımaktadır.
Komisyon’un “Özel Statü” Önerisi.,
göre “Türkiye ile müzakerelere başlanması durumunda ortaya çıkacak riskler kısıtlıdır ve yönetilebilir. Buna karsılık Türkiye’yi müzakere sürecinin dışında tutma çabaları geni riskler doğurabilecek niteliktedir ve bu riskler yönetilemez ve çok tehlikeli sonuçlar ortaya çıkarabilir.” Verheugen’in yönetebilir olarak tanımladığı riskler ancak müzakere sürecinin baslatılması durumunda ve müzakere süreci içinde kontrol altında tutulabilecektir. Bu olgu, Komisyon’un Türkiye’ye özgü yeni ve spesifik bir müzakere süreci yapılandırma çabalarına dayanmaktadır.
Türkiye’nin özel konumu özellikle 2004 Raporu’nda yazılı olan bazı unsurlardan kaynaklanmaktadır. Bu konuyla ilgili olarak ileride sorun yaratabilecek ana
baslıkları yukarıda açılamaya çalıştık. Komisyon’un raporunun yanı sıra yine Komisyon tarafından Konsey ve Avrupa Parlamentosu’na sunulmak üzere hazırlanan ikinci bir belge, Türkiye’ye yönelik izlemesi tavsiye edilen stratejiyi daha açık şekilde ortaya koymaktadır. ”Türkiye’nin Katılım Gelisimi Hakkında Avrupa Komisyonu Tavsiye Kararı” alt baslığını taşıyan belge, Komisyon 2004 Düzenli Raporunun bir özetini yaptıktan sonra, Türkiye nin Kopenhag siyasî kriterlerinin yerine getirmek yolunda yeterli düzeye geldiğini teyit etmekte ve Türkiye ile katılım müzakerelerinin başlamasını tavsiye etmektedir.16
Söz konusu tavsiye kararı ile Komisyon, yukarıda belirttiğimiz olumlu tavsiyesi bir yana bırakılırsa, 2004 Düzenli Raporunun genel tereddütlü havasını daha da
güçlendirecek mekanizmalar ortaya koymuştur. Bu mekanizmalardan ilki, görüşmelerin yürütülme şekildir. Tavsiye kararında görüşmelerin hükümetler arası konferans seklinde yürütüleceği ve bu süreçte tüm üye ülkelerin veto hakkı olacağı belirtilmektedir. Bu öneri yasama geçirilirse Türkiye katılım anlaşmasını Avrupa Birliği ile değil, gerçekte 25 ayrı üye ülke ile neredeyse ayrı ayrı görüşmek zorunda kalacaktır. Ayrıca Türkiye’nin tam üyeliğinin ortaya çıkaracağı Türkiye’ye özgü sorunların görüşme çerçevesine yansıtılması gereği de önemle vurgulanmıştır.17 Türkiye’den herhangi bir konuyu görüşmeye başlamadan önce, o konuyla ilgili Topluluk düzenlemelerini kendi hukukuna aktarması da beklenecektir.
Müzakere sürecini Türkiye’ye özel yapan ikinci unsur müzakerelerin askıya alınması ile ilgili önerilen mekanizmadır. Buna göre “demokrasi, insan hakları, temel özgürlükler, hukuk devleti” gibi temel siyasî olgularda aykırıların sürekli görülmesi durumunda, Komisyon önerisi ile Bakanlar Konseyi nitelikli çoğunlukla görüşmeleri askıya alabilecektir.18 Teorik olarak askıya alma imkânı zaten her zaman için mevcuttur. Ancak bu durum hiçbir zaman bu kadar net ve detayla olarak ifade edilmemiştir. Türkiye nin “özel konumu” Komisyon açısından askıya alma mekanizmasının düzenlemesini sağlayan bir paragrafın tavsiye raporuna ilâve edilmesini zorunlu kılmıştır.
Tavsiye raporu, isçilerin serbest dolasımına yönelik kalıcı korunma hükümleri öngörülebileceğini, tarım ve bölgesel fonlarla ilgili Türkiye’ye özgü ve farklı
düzenlemeler yapılabileceğini de vurgulamaktadır.19
Ayrıca raporda sözü geçmeyen birtakım gelişmeler de Türkiye’nin özel statüde algılandığını ve bu özel statünün müzakere ve onay sürecini olumsuz
etkileyebileceğini ortaya koymaktadır. Bunların en önemlisi Fransa nın, eğer imzalanırsa, katılma anlaşmasını Fransa’da referanduma sunmak için anayasa
değişikliği yönünde hazırlıklara başlamı olmasıdır. Bu örnek Fransa’da kabul edilmesi durumunda kolayca diğer üye ülkelerce de takip edilebilecek bir gelişmedir.
Özetle müzakere süreci, anlaşmanın imzalanması ve onayı Türkiye’ye özgü yenilikler içermektedir. Bu yenilikler, 10 yılı asacak bu süreci bilinmezlikler içine
sokmaktadır.
Aralık 2004 Bürüksel Zirvesi ve Tam Üyelik Müzakereleri
Bürüksel Zirvesi Türkiye ile müzakerelerin başlaması konusunda hayati kararı verecek en üst siyasî karar toplantısı olmuştur. AB’nin Kopenhag Zirvesi ile üstlendiği sorumluluğun yerine getirilmesi önemli bir soru olarak ortaya çıkmıştır. Üstelik AB Anayasası ve bu konudaki belirsizlikler Türkiye’nin tam üyeliği konusu ile birleşmiş, kararın çevresel koşullarını daha da güçleştirmiştir. Bu bağlamda, Komisyon Raporunun da ışığın da, üç ana konu Bürüksel Zirvesi öncesinde basına sızdırılmış ve tartışmaların bu çevrede gelişeceği ortaya çıkmıştır. Bunlardan ilki Kıbrıs konusudur.
İkincisi Türkiye için düşünülen “kalıcı koruma hükümleri” ve “özel düzenlemeler” türü ayrımcılık gözeten mekanizmalardır. Üçüncüsü ise müzakere sürecinin tam üyelikle olan bağlantısıdır. Bu üç konu, Brüksel’deki tartışmaların odağını oluşturmuştur.
Kıbrıs
Öncelikle Kıbrıs’ı ele alırsak, bu konuda Avrupa Birliği, Türkiye’nin Rum Hükümetini tüm Kıbrıs’ın tek yetkili hükümeti olarak tanıması için dolaylı bir taktik pesinden koşmuştur. Özellikle Fransa, Avusturya ve bir ölçüde Hollanda dönem başkanlığı da müzakerelere başlama kararının Türkiye için çok önemli olduğunu değerlendirerek, Türkiye’den Kıbrıs konusunda bu tavizi almak için baskılarını artırmanın en uygun zamanının Bürüksel Zirvesi olacağı kanısına varmışlardır. Ortaya konulan senaryoya göre, Avrupa Birliği yeni 10 üyenin katılımlarıyla genişlemiştir. Bu 10 üyenin Ankara Antlaşmasından bu yana gelişen tüm ortaklık mevzuatının tarafı olması için bir hukukî işlem yapılması gereği doğmuştur.
Bu hukukî işlem ilk defa da yapılacak değildir. Türkiye, Ankara Anlasmasının yürürlüğe girdiği 1964 yılından bu yana her gelişme sonrasında bu tür uyum protokollerini yapmıstır. Bu defa sorun, yeni katılan üye ülkelerden birinin Kıbrıs olmasıdır. Avrupa Birliği’ne göre Kıbrıs’ın tek yetkili hükümeti Rum Hükümeti’dir ve adanın kuzeyi Türk işgali altındadır. Bu fiilî durum nedeniyle Kıbrıs hükümeti (Rum Hükümeti) adanın kuzeyinde yetkilerini kullanmamaktadır. Avrupa Birliği, Türkiye’nin reddettiği bu hukukî kabulü Türkiye’ye dayatmak ve asamalı olarak kabul ettirmek istemiştir. Türkiye’nin ortaklık ilişkilerini yeni üyelere de genişletmek için hazırlanan uyum protokolünü imzalaması, bu yolda AB için önemli bir kazanım olacaktır. Kıbrıs adına Kıbrıs Rum Hükümeti’nin imzalayacağı bu belgeyi, Türk Hükümeti’nin de imzalaması, AB’nin Kıbrıs konusundaki hukukî tutumunun Türk tarafınca kabul edilmesi yolunda çok önemli bir asama olacaktır. Uyum protokolü zirve öncesinde hazırlanmış ve Türkiye’nin bu belgeyi Zirve sırasında parafe etmesi ve müzakereler başlayana kadarda onaylaması koşulu Türkiye’nin önüne konulmuştur. Türkiye Başbakanı, Zirve devam ederken, Bürüksel de yaptığı görüşmeler sırasında Güney Kıbrıs’ın, Kıbrıs Cumhuriyeti olarak dolaylı da olsa tanınması sonucunu ortaya çıkaracak bu tür yaklaşımları reddetmiştir. Bu görüşmelerde taraflar bir ara formüle doğru yaklaşmıştır.
Kıbrıs’la ilgili olarak Zirve sonrasında ortaya çıkan durum nedir? Zirve sonuç bildirgesinin 19’uncu parafı Kıbrıs’la ilgilidir. Buna göre Türkiye uyum protokolünü imzalamayı taahhüt eden bir deklarasyona imza atmıştır. Söz konusu deklarasyona göre Türkiye, uyum protokolünü görüşmelerin başlama tarihi olarak belirlenen 3 Ekim’den önce imzalayacaktır. Öte yandan aynı deklarasyon, bu uyum protokolü üzerinde görüşmelerin başlayacağını ve söz konusu imzanın, görüşmeler sırasında gerekli düzeltmelerin yapılması konusun da fikir birliğine varıldıktan sonra atılacağını da beyan etmiştir. Gerçekte Protokol imzası bir koşula bağlanmıştır. Müzakerelerin başlaması için uyum Protokolü’nün imzalanması koşuluysa ortadan kalkmıştır. Buna ek olarak Dış işleri Bakanı Gül, Uyum Protokolü’ne AB adına Komisyon’un imza koyacağını da ileri sürmektedir. Komisyon’un Kıbrıs adına bu belgeyi imzalaması bizim kabul ettiğimiz Annan Paketinin özüne de uygun görülmektedir. Özetle Kıbrıs konusun da büyük bir taviz verildiği söylenemez. Hükümet Ekim’e kadar zaman kazanmıştır ve bu zamanı plânlandığı şekilde dolaylı bir tanıma ortaya çıkmadan değerlendirecek bir imkâna da sahiptir.
Bundan sonrası Türk Diplomasisinin becerisine kalmıştır.
Kalıcı Korunma Hükümleri ve Özel Düzenlemeler
İkinci sorunlu konu “kalıcı korunma hükümleri“ ve “özel düzenlemeler”dir. AB tarafı isçilerin serbest dolaşımını gerektiği durumlarda kalıcı olarak askıya alma imkânı sağlayan bir mekanizma olarak “kalıcı korunma önlemleri” mekanizmasını kabul edeceğini bugünden kayda geçirmek istemiştir. Tanımsal fonlar ve yapısal fonlardan Türkiye’nin eşit şekilde yararlanmasını kısıtlamak için ise “özel düzenlemeler” öngörülebileceği şimdiden vurgulanmak istenmiştir. Bu iki konu komisyon raporunda da mevcuttur. Türkiye, Komisyon’un etki raporunda açıkça vurgulandığı bu istisnai düzenleme yapma önerisine o gün de açıkça karsı çıkmamıştır. Hatta Başbakan bu konuda Almanya’yı teskin etmeye yönelik açıklamalarda bulunmuştur.
Bürüksel sonuç bildirgesinin 23’üncü paragrafı içerisinde düzenlenen bu konuda AB tarafı istediğini elde etmiştir. ”Uzun geçi dönemlerinin delegasyonların özel düzenlemelerin ve kalıcı korunma hükümlerinin“ görüşmeler sırasında ele alacağı kayda geçmiştir.
Görüşmelere esas teşkil edecek hukukî bir temel burada yaratılmıştır. Türk tarafı kalıcı sözünü tanımlayarak “kalıcı olarak kullanıma hazır” cümleciği ile maddeyi
yumuşattığını ileri sürmektedir. Bu yaklaşım çok inandırıcı görü değildir.
Burada önemli olan, bu konunun; isçilerin serbest dolasımı, tarımsal ve yapısal fonlardan Türkiye’nin yararlanma koşulları belirlenirken, bir başka değişle, müzakereler sırasında esas olarak gündeme geleceğidir. Öte yandan bu mekanizmaları Türkiye de kendisini korumak adına kullanabilir. Türkiye-AT gümrük birliği Türkiye kalıcı korunma önlemlerine başvurma hakkı vermemekte ve kalıcı muafiyetler sağlamamaktadır. Bu kez müzakereler sırasında Türkiye’de bu imkâna tekrar kavuşabilir. Türk uzmanlarının müzakere masasına konulacak ve Türkiye’yi ileride koruyacak önerileri hazırlaması gerekmektedir. Hangi konularda Türkiye’nin rekabet sorunu yasadığı, hangi sektörlerin korunması gerektiği süratle tespit edilmelidir.
Eğer AB, zayıf alanlarını ( iş gücü piyasası gibi) korumayı plânlıyorsa aynı yöntemi biz niye kullanmayalım?
Tam Üyelik Anlaşmasının Referanduma Sunulması
Son sorunlu alan müzakerelerin tam üyelikle olan bağlantısıdır. En başından beri, basta Fransa olmak üzere bir dizi ülke, müzakere sürecinin tam üyelikten
koparmaya çalışmıştır. Bu ülkelere göre müzakereler başarıyla sonuçlansa bile tam üyelik garanti edilemez. Bunun en açık göstergesi referandum tartışmalarıdır. Fransa ile birlikte Avusturya da bunu açıkça dile getirmektedir. Müzakere sürecinde hazırlanacak Katılım Anlaşması, üye ülkelerin anayasal süreçlerine göre ulusal bir onay sürecinden geçecektir. Aynı zamanda Avrupa Parlamentosu da bu anlaşmayı onaya sunacaktır. Bunlardan biri onaylamayı bir şekilde reddederse tam üyelik gerçekleşemez. Zirve kararının yine 23’üncü paragrafında bu konu ele alınmıştır. Söz konusu paragraf içinde Türk tarafı da, AB tarafı da malumun ilânı anlamına gelecek iki unsuru metne eklemiştir. Türkiye müzakerelerin amacının tam üyelik olduğunu, AB tarafı ise müzakerelerin başarıyla sona ereceğinin bugünden garanti edilemeyeceğini
karara ekletmiş tir. Bu konuda ayrıca AB tarafı, tam üyelik gerçekleşmezse aday ülkenin Avrupa kurumlarına sağlam bir şekilde bağlanması temennisini de ortaya koymuştur. Madde bu sekliyle hiçbir anlam ifade etmemektedir. Öte yandan müzakerelerin tam üyelikle olan ilintisi, hukukî olmaktan çok siyasî bir gerçeğe dayanmaktadır. Türkiye’nin müzakereleri başarıyla tamamlamasının sonucu, doğal olarak tam üyeliktir. Ancak AB üyesi ülkelerden bazıları siyasetten, o günün koşullarında bundan farklı bir sonucun ortaya çıkmasına da karar verebilir. Bürüksel Zirvesi Sonuç Bildirgesi siyasî bir gerçek olarak ortada duran bu durumu Türkiye lehine iyileştirmek adına olumlu bir çaba göstermemiştir, ancak daha kötü bir tablonun ortaya çıktığında ileri sürmek mümkün değildir. Zirvenin hazırlık çalışmaları sırasında ortaya çıkan taslak metinlerde, bu konudaki olumsuz siyasî yaklaşımı destekleyecek hukukî ifadelerin eklenmek istendiği de bir gerçektir.
Özellikle Fransa referandum konusunda çok ısrarlıdır. Bu konuda Fransız Anayasası değiştirilmektedir. Bu değişiklikle Fransa 2007’den itibaren tam üye olma noktasına gelmiş ülkelerin katılım antlaşmalarını Fransız halkının onayına sunmayı anayasal bir zorunluluk hâline getirecektir.
Türkiye – AB İlişkilerinin İlerlemesinin Bazı Koşullar Altında Önemi
Komisyon 2004 düzenli raporu ve Bürüksel Zirvesi’nin Türkiye ile ilgili kararının arkasında yer alan düşünce, uzun dönemde Türkiye’nin tam üyeliğinin
gerçekleşme sansının, Türkiye’nin müzakerelerde kaydedeceği hız ve basarılardan bağımsız olacağını bize göstermektedir. Müzakerelerin her aşamasını zora sokabilecek pek çok siyasî farklılık masanın üzerinde durmaya devam etmektedir.
Bunlara ek olarak müzakerelerin bşsarıyla sonuçlandırılması durumunda, katılma anlaşmasının onay sürecini de hiçbir şekilde garanti altında görmemek gerekir.
Yukarıda açıklamaya çalıştığımız gibi, bu durum, Avrupa halklarının aşamadığı ön yargılarda ve Avrupalı siyasetçilerin bu ön yargıları sonuna kadar sürdürme
arzusundan kaynaklanmaktadır. Bu çerçevede Türkiye’nin uyum çabaları başarıyla ilerledikçe, karsı karsıya kaldığı engellerde artmaktadır. Dolayısıyla Türkiye’nin tam üyeliğinin gerçekleşmesi, başarılı bir şekilde yürüyen uyum sürecinden bağımsızlaşmakta dır.
Bu noktada sorulması gereken soru ”Neden AB’ye tam üyelik sürecinde ısrar ediyoruz?” olmalıdır.
Bu ısrar, gerçekte Türkiye’nin istikrar ve değişim arayışının ve siyasal ekonomik gelişimini başarıyla gerçekleştirememektedir. Uzunca yıllar yaşadığımız deneyimler bize kısır polemiklerin Türk siyasal yaşamını; yolsuzluk ve başıbozukluğun ise Türk ekonomisini yönetebileceğini göstermiştir. Türkiye AB’ye katılım sürecinde, demokrasisini güçlendirecek reformları çabuk bir şekilde yasama geçirme sansını bulmuştur.
Ekonomik disiplin de bu süreçle paralel gelişebilmiştir.
Türkiye’den kaynaklanan istikrarsızlık unsurlarının AB’ye katılım sürecinde etkisizleştirilmesinin yanı sıra, Dış dünyanın Türkiye’yi istikrarsızlaştırabilecek potansiyel müdahalelerini önlemek için de AB katılım süreci çok önemlidir. Türkiye’nin ekonomik ve siyasal zayıf noktaları, uluslar arası sistemin önemli aktörlerine Türkiye’yi olumsuz etkilemek adına önemli araçlar sağlamaktadır. Katılım sürecin bu aktörlere Türkiye üzerindeki kontrollerinin devam ettiği ve bu ilişkiden fayda sağlamakta oldukları mesajını verdiği için, söz konusu potansiyel olumsuz müdahaleler de önlenmiş olmaktadır. Bir bakıma AB’ye katılım süreci Türkiye’nin hassas sorunlarını çözmek konusunda uluslar arası sistemin önemli aktörlerinin desteğini ya da tarafsız kalmalarını sağlamaktadır diyebiliriz.
Bu noktada ikinci soru “Türkiye katılım süreci içinde sadece AB’nin taleplerini yapıp yetinmeli midir?” seklinde olmalıdır. AB sürecinin Türkiye’ye bir istikrar getirdiği doğrudur, ancak bu süreç Türkiye’nin sorunlarını çözmemektedir. Türk ekonomisi çok kırılgan bir finansal dengeye dayanmaktadır. Bu kırılgan denge, büyüyen cari açıklar ve dolayısıyla toplam borç rakamlarıyla Türkiye’nin dış politikasını ipotek altına alacak bir noktaya gelmiştir. Öncelikle söz konusu istikrar ortamından yararlanarak, Türk ekonomisinin üretim yapısı ve verimliliğini önümüzdeki yirmi yılda cari fazla verecek duruma getirmek için bugünden çalışmaya başlamak gerekir. Bu çalışmalar Hükümetin plânlamasına ihtiyaç gösterir. Serbest piyasa ekonomisi, her şeyin kendi hâline ve akısına bırakıldığı bir ekonomik model olmamalıdır. Türkiye gerekirse AB ile
isleyen gümrük birliği ilişkisinin sınırlarını zorlayarak önemli ve geleceğe yönelik stratejik sektörler saptamalı ve bunları plânlı bir sekilde rekabete ve büyümeye
hazırlamalıdır. Bu hazırlık, Türk Hükümetleri nin AB temsilcileri ile müzakere sürecinde akıllı ve yoğ un bir mücadeleyi göze almalarına bağlı olarak
gelişecektir.
Söz konusu mücadelede Türkiye’nin en büyük kozu, AB’nin Türkiye’ye yönelik farklı uygulamaları olacaktır. Bir başka deyişle Türkiye, kendisine uygulanan farklı katılım sürecini kabul ederken, ekonomisinin yapısal sorunlarını çözecek adımları da eş zamanlı olarak planlanmalı ve atmalıdır.
Türkiye söz konusu ekonomik çabalarına AB tarafından gelecek AB hukuku ve gümrük birliği ilişkisine aykırılık itirazlarına karsılık ise kendisi için öngörülen katılım sürecinin farklılığını bir koz olarak kullanılabilecektir.
Özetle Türkiye’nin ekonomik kalkınması için AB katılım sürecinin sağladığı istikrar ortamına ihtiyaç vardır. Ancak bu ortam tek basına uzun dönemde Türk halkına refah ve özgürlük getiremez. Hükümetlerimizin bu ortamı sağlayacağı fırsatları kullanarak aktif bir planlama ve uygulama içinde cari açık ve borç sorunlarımızı çözmesi gerekir. On beş yıl sonra toplam kamu borcumuz aynı oranda veya daha fazla durumda ise, artan ihracatımıza rağmen cari açığımız her yıl devam ediyorsa, zaman boşa harcanmış ve on beş yıl kaybedilmiş olacaktır.
KAYNAKÇA
1) Helsinki Zirvesi Avrupa Konseyi Başkanlık Kararları, 10-11 Aralık 1999.
2) Kopenhag Zirvesi Avrupa Konseyi Başkanlık Kararları,12-13 Aralık 2002.
3) The Economist, 7 Ekim, 2004.
4) Financial Times, 2-3 Kasım, 2004 ve 5 Kasım 2004.
5) Türkiye’nin Katılım Yönünde İlerlemesine İlişkin Avrupa Komisyonu Düzenli Raporu (2004), SEC(2004) 1201, Brüksel, 16 Ekim 2004.
6) Komisyonun Konseye ve Avrupa Parlamentosuna Raporu: Avrupa Komisyonunun Türkiye’nin Katılım Yönünde İlerlemesine İlişkin Tavsiyesi,
COM (2004)656 final, Brüksel, 6 Ekim 2004.
DİPNOTLAR;
1 “Turkey is a candidate State destined to join the Union on the basis of the same criteria as applied to the other States”, Helsinki Zirvesi Avrupa Konseyi Başkanlık Kararları, 10-11 Aralık 1999, para. 12.
2 “If the European Council in December 2004, on the basis of a report and a recommendation from the Commission, decides that Turkey fulfils the Copenhagen political criteria, the EU will open accession
negotiations with Turkey without delay”. Kopenhag Zirvesi Avrupa Konseyi Baskanlık Kararları, 12-13 Aralık 2002, para. 19.
3 The Economist, 7 Ekim 2004.
4 “Chirac Promises referandum on Turkey Entry”, Financial Times, 2-3 Ekim 2004; “Chirac’s Gamble”, Financial Times, 5 Ekim 2004.
5 Türkiye’nin Katılım Yönünde İlerlemesine İlişkin Avrupa Komisyonu Düzenli Raporu (2004), SEC (2004) 1201, Brüksel, 16 Ekim 2004, s. 48.
6 A.G.E., s. 44.
7 A. G. E. s. 165.
8 A. G. E. s. 44, 53.
9 A. G. E. s. 18, 55.
10 A.G.E. s. 15.
11 A. G. E. s. 23.
12 A. G. E. s. 52.
13 Hürriyet, 2 Ekim 2004.
14 Türkiye’nin Katılım Yönünde Dlerlemesine Dliskin Düzenli Rapor (2004), s. 30.
15 A.G.E. s. 31.
16 Komisyonun Konseye ve Avrupa Parlamentosuna Raporu: Avrupa Komisyonunun Türkiye’nin Katılım Yönünde İlerlemesine İlişkin Tavsiyesi, COM(2004)656 final, Brüksel, 6 Ekim 2004, s. 9.
17 A.G.E. s. 7.
18 A.G.E.
19 A.G.E. s. 10.
***
