TÜRKİYE’DE SİYASETİN BÜROKRASİ ÜZERİNDEKİ ETKİSİ: SİYASALLAŞMA BÖLÜM 1

TÜRKİYE’DE SİYASETİN BÜROKRASİ ÜZERİNDEKİ ETKİSİ:  SİYASALLAŞMA BÖLÜM 1

Bürokrasi, siyaset, üst düzey yönetici, siyasallaşma, Gülise GÖKÇE, Ali ŞAHİN, Erhan ÖRSELLİ,



Gülise GÖKÇE∗ 
Ali ŞAHİN∗∗ 
Erhan ÖRSELLİ∗∗∗ 
SÜ İİBF Sosyal ve Ekonomik Araştırmalar Dergisi 
∗ Yrd. Doç. Dr., Selçuk Üniversitesi İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi 
∗∗ Öğr. Gör., Selçuk Üniversitesi İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi 
∗∗∗ Arş. Gör., Selçuk Üniversitesi İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi 

Özet 

Bu çalışmada öncelikle, kamu yönetimi sisteminin işleyişinde önemli bir yer tutan siyaset ve bürokrasi kavramları açıklanarak, bürokrasi ve siyaset arasında bir ayrımın mümkün olup olmadığı konusu ele alınmaktadır. Daha sonra, kamu hizmetlerinin yerine getirilmesi esnasında siyasetin bürokrasi üzerindeki etkisi ve bu etkinin kamu hizmetlerine nasıl yansıdığı ortaya konulmaya çalışılmakta ve idarenin siyasallaşma boyutuna yönelik çözümler sunulmakta ve bu bağlamda da Kamu Yönetimi Reform Tasarısında yer alan “parti bürokratlığı” konusu ele alınmaktadır. 

Giriş 

Tüm Demokratik ülkelerde toplumsal sistem, siyasal, ekonomik, sosyo-kültürel ve bürokratik sistemlerden oluşan bir üst sistemdir. Her sistemin birbiriyle bir ilişkisi söz konusu olduğu gibi, her sistem birbirlerini etkileme gücüne de sahiptirler. Ancak iki sistem vardır ki bunların birbirleri ile iç içe geçtiği öne sürülmektedir: Bürokrasi ve siyaset. Başka bir ifadeyle, üst sistem içerisinde güç, otorite ve iktidar ilişkisine bağlı olarak oluşan siyasal sistem ile bürokrasi arasında yakın bir ilişki söz konusudur. Kamu yönetimi de bu iki sistemin oluşturduğu sistemden oluşan bir üst sistemdir. Bürokrasi ve siyasetin birbirleriyle ilişkisi etkinlik sağlama çabası içinde, ancak birbirini dışlayan değil, tamlayan biçimde ortaya çıkmaktadır. 

19. yüzyılın ikinci yarısından itibaren genel kabul gören, siyaset “karar alır” bürokrasi “uygular” düşüncesi, özellikle 2. Dünya Savaşından sonra geçerliğini yitirmeye yüz tutmuştur. Günümüz toplum yapısında bürokrasi ile siyaset arasında kesin bir çizgi çizmenin imkanı yoktur. 

Bizim gibi gelişmekte olan ülkelerde iki sistemin birbirine daha yakın olduğu gözlenmektedir. Türkiye’de bazen siyaset bürokrasiyi bazen de bürokrasi siyaseti etkilemektedir. Başka bir ifadeyle, bürokrasi siyasallaşmakta siyaset de bürokratik olmaktadır. Tanzimatla birlikte başlayan devletin yeniden yapılandırılması sürecinde 1923-1950 dönemi hariç devlet seçkinleri (bürokrasi) ile siyasi seçkinler arasında sürekli bir güç mücadelesi olmuştur. Ancak 1970’lerden sonra bürokratlar güçlerini siyasilere karşı kaybetmeye ve politikacılara daha yakın olmaya 
başlamışlardır (Çevik, 2001: 72). Özellikle kamu yönetiminde yukarı kademelere doğru çıkıldıkça siyasetle bürokrasi arasında kesin bir ayrım yapmak zorlaşmakta dır. Bunun doğal sonucu olarak da ülkemizde sık sık yetki kargaşası yaşanmakta ve kamu hizmetlerinin kalitesi düşebilmektedir. 

1. Bürokrasi Kavramı 

Günümüz devlet ve toplum sisteminin son derece önemli bir halkasını oluşturan bürokrasi “içinde daima bir idarecinin bulunduğu bir durumu niteleyen ve genellikle özel bir kesimden ziyade kamu kesimi ile ilgili bir kavram” olarak algılanmaktadır (Gladden, 1964: 63). Ancak, modern toplumlarda sadece kamu yönetiminde değil, özel kesimde de büyük ölçekli bürokratik nitelikler gösteren örgütlerin ortaya çıktığı gerçeğini göz önüne aldığımızda; kamu kesimindeki örgütler gibi özel kesimdeki bu örgütlerin de birer “bürokrasi” (Ergun ve Polatoğlu, 1992: 46) olduğunu söyleyebiliriz. Başka bir ifadeyle, belli bir büyüklüğü aşan ve yüz yüze temasın ortadan kaybolduğu her örgüt, bürokrasi özelliklerini kazanır. Dolayısıyla bürokrasi sedece devlet ve kamu hizmetlerinde söz konusu değildir (Baransel, 1979: 165); resmi ve özel tüm büyük çaplı organizasyonları kapsar. 
Halk arasında “burası devlet dairesi”, “kanunlar böyle emrediyor”, 
“ben devlet memuruyum”, “bugün git yarın gel” şeklinde olumsuz bir anlayışı ifade eden bürokrasi, kimilerine göre verimsizlik, kuralcılık, kırtasiyecilik ve sorumluluk almaktan kaçmanın genel adı olarak tanımlanmaktadır. 

Bürokrasi kavramını ilk defa sistemli bir şekilde inceleyen Weber’e göre, bürokrasinin kötü bir anlamı yoktur (Massie, 1983: 72). Gerçekte bürokrasi, halk arasında kullanıldığı gibi işlerin geciktirilmesi, yokuşa sürülmesi ve bu gün git yarın gel anlamının aksine ideal bir organizasyon yapısını ifade etmektedir (Koçel, 1989: 72). 

Çünkü bürokrasi bir insan sistemi olmaktan çok kanun ve kurallar sistemidir. Kişiselliğe yer yoktur. 

Mantık her şeyin üstündedir. 

Weber’e göre ideal tip bürokrasi, iş bölümü, uzmanlaşma ve hiyerarşik yapıya bağlı olarak; dakiklik, devamlılık, disiplin, güvenilirlik, hız, keskinlik, sağduyu, dosyalama bilgisi, dayanışma, tam itaat ve anlaşmazlıkların giderilmesi bakımından diğer örgütlere nazaran daha üstündür (Gerth ve Mills, 1958: 214). 

Siyasetin ve kamu politikalarının oluşmasına yardım eden ve bunları uygulayan bürokrasinin görevlerini şu şekilde sıralamak mümkündür (Kaya, 1994: 10-11): 

• Toplumsal değişmeyi gerçekleştirme, 
• Yasama meclisini etkileme ve politika önerme, 
• Yasa tasarıları hakkında görüş bildirme, 
• Gerektiğinde bakanlar kurulu toplantılarına katılma, 
• Bütçe ve yasa tasarıları hazırlama, 
• Yasaları yorumlama ve uygulama, 
• Devletin güvenlik işlerini gerçekleştirme. 

Bu fonksiyonlar, özellikle siyasetle iç içe olan üst düzey bürokratlar tarafından gerçekleştirilir. Bürokrasi, toplumsal sistemin düzenli ve ahenkli olarak devam etmesi için rutin işlerin sistemli ve aralıksız olarak işlemesinden birinci derecede sorumludur. Bu bağlamda siyasilerin aldığı kararları tarafsızlık esasına dayalı olarak yürütürler (Gökçe ve diğerleri, 2002: 87). 

Profesyonel ve uzman olmaları dolayısıyla daha çok teknik işlerle uğraşırlar. Başka bir ifadeyle, siyasetin temel tercihlerle uğraştığı bir sistemde bürokratlar teknik ve uzman olmalarından dolayı temel tercihlerin nasıl uygulanacağına yönelik “gündelik politikalar” belirlerler. 

2. Siyasetin Tanımı ve Gerekliliği 

Siyaset bilimi, siyasal otorite ile ilgili kurumların ve bu kurumların oluşmasında ve işlemesinde rol oynayan davranışların bilimi olarak tanımlanabilir. Böyle bir tanım, bir yandan siyaset biliminin günümüzde ilgilendiği konuların bütününü kapsarken, öte yandan da oldukça belirgin bir sınır getirmektedir (Kışlalı, 1994: 16). 

Genel anlamda siyaset, devlet işlerini düzenleme ve yürütme sanatıdır (Peker ve Aytürk, 2000: 41). Kamu yönetiminde siyaset, değerler, politikalar, kararlar, araçlar, yöntemler, yasalar yürütme ve sorumluluk gibi konularla ilgilenen memurun evreni olarak görülmektedir. Yani kamu hizmetlerinin yerine getirilmesinde izlenen yol ya da yöntemdir (Güven, 1976: 52). 

Siyaseti farklı bir şekilde tanımlayan düşünürlerden birisi de Farabidir. Farabi’ye göre siyaset hem genel hem de özel anlamı olan bir kavramdır. Genel anlamda siyaset, siyasal toplumun yönetimi ile ilgili konuların bilgisidir. Siyasetin özel anlamı ise bir bütün olarak toplumu “hakiki” mutluluğa götürecek tarzda düzenlenmesinde kendini gösterir. Bu anlamda siyaset, erdemli siyasal toplumda uygulanan en yüksek sanat olarak, “saadet”in elde edilme yollarını gösterir (Aydın, 1976: 305). 

Siyasetle ilgili çok sayıda tanım söz konusudur. Ancak bu tanımların tümünün bu çalışmada ele alınması mümkün değildir. Genel olarak literatürdeki tanımlar irdelendiğinde siyaseti tanımlamak için iktidar, otorite, güç ve devlet gibi kavramlara başvurulduğu görülmektedir. Bu doğrultuda da siyaseti “toplumun tümünü ilgilendiren veya toplumu oluşturan birimler arasındaki ilişkileri son aşamada meşru zora dayanarak düzenleyen eylemler bütünü” (Çam, 1998: 23-24) olarak tanımlayabiliriz. 

Çağdaş siyasal toplum, ister bir veri olarak alınsın, isterse sözleşmeyle kurulsun, başkalarıyla bir arada yaşama olgusunun söz konusu olduğu her yerde siyasetin varlığı kaçınılmaz görünmektedir. 

Siyaset ampirik bir olgu olarak var olduğuna göre, gerçeklik düzeyinde hiç kimsenin kendini bu olgunun etkilerinden bağışık tutma imkanı yoktur. 
Siyaset kendini bireye zorlayan bir olgudur; kişinin ondan kaçma şansı yoktur. Çünkü siyaset, topluluk halinde yaşamanın ortak gündemi, dolayısıyla bireylerin kaderleri ile doğrudan doğruya ilgili bulunan önemli ölçüde belirleyici etkinlik olarak kendini göstermektedir (Erdoğan, 1993: 3). 

Bugün 21. yüzyıl şartlarında global toplum düzeyinde siyaset yapma yetkisine sahip olanlar aldıkları kararlar ile ilk bakışta kendilerini hiç ilgilendirmeyen en uzaktaki vatandaşı bile etkilemektedirler. Siyaset, sadece ampirik bir zorunluluk değil, aynı zamanda amaçlı bir etkinliktir. 

Bu yönüyle siyaset, insanın kendini gerçekleştirmesiyle ilgili bir etkinliktir ve benzer amaçlı etkinliklerle aynı düzlem içinde yer alır. 

Başka bir ifadeyle, insani bir etkinlik olarak siyaset uğraşısı; amaçsız ve anlamsız, kendi kendinin amacı olan bir iş değildir. Siyaset bir takım pozitif amaçlara yönelik olarak yapılır (Erdoğan, 1993: 4). Siyasal iktidar, toplumdaki düzenin, hakların, müşterek menfaatlerin kısaca toplum hayatının şartıdır. Hans Kelsen de bu gerçeğe vurgu yapmış ve “toplumun daha da ileri giderek devlet varlığının gerekliliği halinde insanlar arası ilişkilerin zorunlu bir düzenlemesi için iktidarın mevcut olması gerekir” demiştir (Gökçe ve diğerleri, 2002: 77). 

Çoğulcu demokrasi ilkesi gereği, siyasetçi halkın oylarıyla seçilmiş olmaktan ve halkın siyasal tercihlerini temsil etmekten dolayı belirgin bir güce ve üstünlüğe sahiptir. Siyasetçi bu gücü kullanarak bürokrasi, kamu yönetimi üzerinde de sınırsız bir yetkiye sahip oluğunu, yönetim aygıtının kendi içindeki şu ya da bu ölçüde ussal işleyişine müdahale edebilme yetkisine sahip olduğunu düşüne bilmektedir (Emre, 2003: 186). 
Türkiye’de şu anda tartışılmakta olan “kamu yönetimi reform tasarısında” da “parti bürokratlığı” gibi yeni bir düzenlemeye gidilmek istenmesi bu bağlamda düşünülebilir. “Parti bürokratlığı” ile müsteşar, müsteşar yardımcısı, genel müdür ve genel müdür yardımcılarının bakanla gelip gidecekleri öngörülmektedir. Kutlu’ya göre bu düzenlemenin amacı söz konusu görevlilerin en temel güvencelerinden olan “yargı teminatını” elinden almak ve Anayasanın 125. maddesinde ifadesini bulan “idarenin her türlü eylemlerine karşı yargı yolu açıktır” hükmünün bay-pas edilmesinden başka bir şey değildir (Kutlu; 2003). 

Çoğulcu temsili demokrasi ilkesi gereği, halkı temsil eden siyasilerin bürokratlara “genel yön verme”, “genel politikalar belirleme” yönlerinin olması doğal görülmektedir. Başka bir ifadeyle, siyasetçiler halktan aldıkları gücü yine halkın siyasal tercihlerini yansıtan genel kamu politikalarını belirlemede kullanırlar. Dolayısıyla, gündelik politikaların belirlenmesi bürokratlara bırakılır. Çünkü bürokrasinin görevi, siyasetçiler tarafından belirlenen genel politikaları etkin ve etkili bir şekilde yerine getirmektir. 

3. Bürokrasi Siyaset İlişkisi 

Yönetim bilimlerinde genel kabul gören sistem yaklaşımına göre, toplumsal sistem karşılıklı bağımlılığı ve etkileşimi olan, sürekli değişen alt sistemlerden oluşmaktadır. Bir alt sistemde görülen değişmeler, öteki alt sistemleri etkilemekte dolayısıyla sistemin tümü etkilenmektedir. Alt sistemlerde gözlenen değişmelerin kimileri ötekilerden daha hızlıdır. Hızlı gelişme ve hızlı toplumsal değişme, yönetimi etkilemekte, karşılığında yönetimdeki değişmeler sistemin öteki parçalarını etkilemektedir. Karşı görüşler olmasına rağmen, toplumdaki değişmelerin genellikle siyasal sistem yoluyla yönetim sistemine geçtiği kabul edilmektedir (Ergun ve Polatoğlu, 1992: 239). Bilindiği gibi toplumsal sistem içinde bürokratik sistemin çevresini siyasal, ekonomik, sosyal ve kültürel sistemler oluşturmaktadır. Bu sistemler içinde bürokratik sistemi en fazla etkileme gücü olan şüphesiz siyasal sistemdir (Şaylan, 1986: 32). 

Bu bağlamda Weber de idare-siyaset ikiliğinin varlığını onamış ve politikacı ile bürokratın rolleri arasında kesin bir çizgi çizmek istemiştir. 

İdare-siyaset ikiliğini benimseyen yazarlar, genellikle şu görüşlere sahiptirler. “Siyaset, ülke yönetiminde temel tercihlerle uğraşır. Büyük sorunlara bulunacak çözüm yollarını saptar. İdare ise, niteliği itibariyle tekniktir. Gayri siyasi planda çalışır” (Güven, 1976: 51). 

İdare-siyaset ayrılığını benimseyen görüşler 2. Dünya Savaşı’ndan sonra terk edilmeye başlandı. İdare-siyaset ayrılığını bir bakıma gündeme getiren Weber’in ideal tip bürokrasisiydi. Ancak yeryüzünde mevcut bürokrasilerin hiç biri “ideal tipe” uymamakta ve bürokratlar iki yönden siyasal sürece katılmaktadırlar. Birinci olarak bürokratın siyasal bir eğilimi vardır. İkinci olarak da bürokratik yapı içinde mücadele ve yarışma belirli örgütsel düzeyin üstünde siyasal bir nitelik almaktadır. Bu ikinci tip siyasi süreç özellikle yüksek pozisyonlara terfi ve azil işlemlerinde kendini göstermektedir. Sonuç olarak, bürokratları apolitik sayma olanaksız görülmektedir (Şaylan, 1986: 35). Öyle ki, Türk kamu bürokrasisi siyasi belirsizlik dönemlerinde adeta durgunlaşmıştır. Eski başkanlardan Bülent Ecevit de sık sık bu olguya işaret ederek bürokratların resmi evrakları imzalamaktan çekindiklerini dile getirmiştir. Belki de bunun altında yatan temel neden aşırı derecede politize olmuş bir bürokrasinin var olmasıdır. 

2. BÖLÜM İLE DEVAM EDECEKTİR..,,

***