Türkiye'de Yabancı Sermaye, BÖLÜM 1

Türkiye'de Yabancı Sermaye, BÖLÜM 1

Türkiye’ de Yabancı Sermayeye İlişkin Hukuksal Düzenlemelerin Tarihsel Gelişimi ve Konuya İlişkin Siyasal ve Ekonomik Nedenler

Av. Murat Türkyılmaz..,


GİRİŞ

Dünya, günümüzde hızlı bir değişim süreci içinde bulunmaktadır. Bu değişim sürecinde yaşanılan en önemli olgu globalleşme olarak karşımıza çıkmaktadır. Üç kıtada kurulan serbest ticaret bölgeleri ile bölgesel çapta serbestleşen mal ve sermaye hareketleri, bu akımın ana etkenleridir. Globalleşme ile yakın bağlantısı olan diğer bir olgu da, serbest piyasa ekonomisinin gittikçe yaygınlaşması ve ekonomiye devlet müdahalesinin asgariye inmesidir. Bu eğilim beraberinde özelleştirme sürecini de getirmektedir.

Bütün bu yönelimlerin yanı sıra, sermaye ihraç eden gelişmiş ülkelerin ve çok uluslu kuruluşların statükoyu koruma ve riskleri asgariye indirme eğilimleri mevcuttur. Risk asgarileştirilmesi isteği, müteşebbisleri doğrudan sermaye yatırımlarına yöneltmekte, iş yapacakları alanları belirlemede son derece dikkatli davranmaya sevk etmektedir. Bu istek, serbest piyasa ekonomisinin giderek yaygınlaşması ve ekonomiye devlet müdahalesinin asgarileşmesi olgusu ile birlikte, yabancı sermaye çekilmesi konusunda ciddi bir rekabetin doğuşuna neden olmuştur.
‘Günümüzün yeni şartları sonucunda, yabancı sermayenin yeni yararları ortaya çıkmıştır. Bilindiği üzere, yabancı sermayeden umulan klasik yararlar; sermaye açığını kapatmak, işsizliğe çözüm bulmak ve teknoloji getirmek şeklindedir. Günümüzde yabancı sermaye, gelişen yeni şartlara bağlı olarak gelişmiş ve sermaye ihraç eden ülkelerin siyasi ve ekonomik desteği, promosyon (tanıtım), globalleşme (dışa açılım), çevresel koruma ve insan kaynaklarının geliştirilmesi gibi yararları da beraberinde getirmektedir.
Yabancı sermaye bütün bu yararları sağlarken, muhakkak bunların karşılığında kârlı bir operasyon beklemektedir. Her ticari faaliyet türü gibi, yabancı sermaye yatırımı için de, en temel güdü kârdır. Ancak bu kâr devamlılık arz etmelidir. Başka bir ülkede yatırımda bulunma kararı verilirken, en az kârlılık kadar, bu kârlılığın devamlılığı da aranmaktadır. Kârın devamlılığını sağlayan en önemli etken ise istikrardır. Kalıcı bir istikrar da, sağlam bir demokrasi ile temel insan hakları, mülkiyet hakkı ve teşebbüs özgürlüğünün güvence altında olduğu ortamlarda mevcuttur. Yabancı sermayenin herhangi bir ülkeye yatırım kararı alırken, istikrarla birlikte aradığı diğer önemli bir husus da ekonomik politikaların tutarlılık ve devamlılık arz etmesidir.’ (Dr. Bekir GÖRDÖVE- Sak.Ünv.-Doğr.Yab.Serm. yatırımlarının belirleyicileri adlı makale.) 
Yabancı Sermayenin yatırım yaparken dikkate aldığı faktörlerin doğru tespiti ve bu tespit üzerinden hayata geçirilecek politikaların politik düzlemde de destek bulması halinde yatırımların artacağı şüphesizdir. Öncelikle burada önemine işaret ettiğimiz faktörleri tablo yardımıyla izaha çalışalım. Zira bu faktörler çerçevesinde ülkemizde ki yabancı sermaye yatırım mevzuatının gelişimini doğru tahlil edebilmek mümkün olacaktır. Zaten çalışmamızın muhtevası da bu faktörler ışığında mevzuatımızın gelişim süreci üzerinedir. 

UNCTAD 1998 yılı Dünya Yatırım Raporu’nda, DYS yatırımlarını etkileyen faktörlere ilişkin bir analiz yapmıştır. Söz konusu belirleyicileri, üç ana başlıkta toplamıştır: Bunlar; ekonomik faktörler, yatırım ortamına ait faktörler ve politik faktörlerdir. Ayrıca, ekonomik faktörlerin yatırım stratejileri açısından alt başlıkları da ortaya konmuştur. UNCTAD’ın belirtmiş olduğu faktörler Tablo 1’de verilmiştir.
Faktör Grupları Ev Sahibi Ülkelerdeki Belirleyiciler
I. Politik Faktörler • Ekonomik, politik ve sosyal istikrar, 
• Yabancı yatırımlara ilişkin uluslararası anlaşmalar, 
• Vergi politikası, 
• Ticaret politikası, ticaret politikası ve DYS yatırımlarının tutarlılığı, 
• Özelleştirme politikası, 
• Piyasaların yapısı ve işleyişine ilişkin politikalar (özellikle; rekabet ve şirket satın ve birleşme politikaları), 
• Yabancı iştiraklerin anlaşma standartları. 
II. Yatırım Ortamına
İlişkin Faktörler • Yatırımların promosyonu (imaj yaratılması, ülkenin pazarlanması vb.) 
• Yatırım teşvikleri 
• Maliyetler (rüşvet, bürokratik etkinlik vb) 
• Yatırım sonrası hizmetler 
• (Yaşam kalitesi vb.) Sosyal etkenler 
III.Ekonomik
Faktörler Yatırım Stratejileri Faktörler
Pazara yönelme • Pazar büyüklüğü ve kişi başına milli gelir. 
• Piyasanın büyümesi. 
• Bölgesel ve global piyasalara giriş imkanları. 
• Tüketici tercihleri. 
• Piyasaların yapısı. 
Kaynağa/stratejik
varlığa yönelme • Hammaddeler 
• Düşük ücretli vasıfsız işgücü 
• Vasıflı işgücü 
• Fiziki altyapı (havaalanları, enerji, yollar ve
telekomünikasyon) 
• AR-GE 
• Teknolojik, yenilikçi ve diğer yaratılmış varlıklar (markalar vb.) 
Etkinliğe yönelme • Kaynakların/varlıkların maliyeti ve işgücünün
verimliliği 
• Diğer girdilerin maliyeti (iletişim, ara mallar,) 
• Bölgesel entegrasyon anlaşmasına üyelik, ölçek ekonomisi. 
Kaynak: UNCTAD, World Investment Report 1998-Trends and Determinants-, UN: New York and Cenova, 1998, s.91.


Tablo 1’ de sayılan faktörler ışığında Türkiye’ deki Yabancı sermaye mevzuatının gelişimi çalışmamızın omurgasını oluşturmaktadır. Bu çalışma da siyasi, politik, ekonomik ve dünya ölçekli genel olaylar da dikkate alınarak, kronolojik bir üslup tercih edilmiştir. Özellikle korumacı ve liberal politikaların çatışması olarak özetleyebileceğimiz sürecin mazisi çeyrek asır kadardır. Osmanlı da ki tecrübeleri de dikkate alacak olursak eğer yaklaşık bir buçuk asırlık bir maziden söz etmiş oluruz. Bu bir buçuk asır içinde olup bitenleri bilmeden Türkiye’ nin yabancı sermaye politikası ve uygulaması sağlıklı bir şekilde değerlendirilemez. Ekonomik sistemleri farklı olmakla birlikte hemen hemen bir çok ülke kalkınmalarını hızlandırmak, refahı yükseltmek, ileri teknoloji ve yatırım tecrübelerini değerlendirmek amacıyla yabancı sermayeden faydalanma yoluna başvurmuştur. Türkiye ye yabancı sermaye girişi Osmanlı devletine rastlar. Ancak dünyada ki sermaye hareketlerinin özellikle ikinci dünya savaşı sonrası önemli gelişmeler kaydettiği görülmektedir. Türk ekonomisine yabancı sermaye 1950 den sonra uygulamaya konulan liberal ekonominin bir sonucu olarak girmiştir. 


I – Osmanlı Devleti Dönemi : 

Osmanlı döneminde ülkeye yabancı sermaye (1) 1838 Ticaret Anlaşmasından sonra girmeye başlamıştır. İngiltere ile Osmanlı arasında imzalanan 1838 tarihli antlaşma diğer Avrupa devletleriyle yapılan antlaşmalar için bir ‘tip’ antlaşma niteliğini taşır. 
Bu antlaşmayla ;
1- İç ticarette yed-i vahit usulü kaldırılacak. 
2- İngiliz Osmanlıya mal götürürken Osmanlı tüccarlarının ödediği vergiyi ödeyecek, dışarıdan getirdikleri için ise yarısını ödeyecektir.
Başta İngiltere olmak üzere, Avrupa ülkeleriyle yapılan bu ticaret anlaşmaları sonucunda Osmanlı Devleti, yabancı ülkelerden mal ithalini serbest bırakmış, ithalatta % 5, ihracatta ise % 12 gümrük vergisi uygulamayı kabul etmiştir. Yabancı tüccarlar mallarını satış için bir bölgeden diğerine naklederken ödemesi gereken çeşitli vergi ve resimlerden muaf tutulmuştur. Bu antlaşmayla yabancı sermaye, iç tüccarlarla eşit hale getirilmiş, batının işlemiş olduğu mallar Osmanlının her köşesine girmiş oldu. Dolayısıyla batılı yatırımlar sanayi mallarını kolayca iç pazarda satabileceğinden sanayi alanına yatırım yapmakla ilgilenmemişlerdir. Gerçekleşen yabancı sermaye yatırımları ise demiryolu, elektrik, havagazı gibi hizmet sektörlerine yönelmiştir.Batılı endüstrileşmiş ülkeler Anadolu’yu kendilerine böylece açık pazar haline getirmiş oldular.


19.yy başlarından 20.yy başlarına kadar Osmanlı da ki yabancı yatırımların özellikleri, sömürgelerdeki yabancı sermaye hareketleri özdeşlik gösterir.Bu dönemde yabancı sermayenin ilgisizliğinin sebebi Osmanlının İngiltere ve Avrupa ülkeleri ile yapmış oldukları ticaret sözleşmeleriyle ilişkilidir. Bu kapitülasyonlarla içte gerekli tedbirler alınmadığından yerli endüstri bir çok ayrıcalıklardan yararlanan ve serbestçe ithal edilen yabancı mallarla rekabet edemez duruma gelmiştir.

Türkiye’ ye ilk yabancı sermaye, 1851 Kırım savaşından sonra sağlanan borçları izleyerek gelmiştir. (2) 1854 yılında Kırım savaşının gerektirdiği yeni harcamaları karşılamak amacıyla Dent Palmer And Co. İsimli bir aracı firmanın yardımıyla batıdan 3 milyon İngiliz sterlini borçlanmaya gidilmiştir. Bu borcu Fransa’ dan alınan borçlar izlemiştir. 1850 ler den sonra Osmanlı Devleti’nin aldığı dış borçları ödeyemeyecek hale gelmesi, 1881 yılında çıkarılan Muharrem Kararnamesi ile Duyun- u Umumiye idaresinin kurulmasına neden olmuş, Böylece ödenmeyen borçlara karşılık ülkenin doğal kaynaklarının gelirlerine el uzatılmış ve kaynakları işletecek bir çıkar şirketi yaratılmıştır.(3) 
_____

(1) Osmanlı döneminde doğrudan yatırım söz konusu olmadığı için tüm yabancı yatırımlardan yabancı sermaye diye söz edeceğiz.
(2) Erol Zeytinoğlu, Az gelişmiş memleketlerin kalkınmasında yabancı özel sermaye yatırımları ve Türkiye, İstanbul : Aşkın Basımevi, 1966, s.114.
(3) Karluk, Türkiye’ de Yabancı Sermaye Yatırımları, s.42. 

Duyun-u Umumiye’ den önceki dönemde yabancı sermayenin doğrudan ilişkili olduğu konular sınırlı idi. Türkiye’ de Duyun-u Umumiye ile birlikte yabancılar bugünkü anlamda işletmeciliğe başlamışlardır. Tuz işletmesi, Osmanlı bankası, tütün tekel işletmesi Avusturya ve Almanya tarafından ortaklaşa kurulan “Reji İdaresi” isimli mültezime verilmiştir. İngiliz ve Fransız sermayeli Osmanlı Bankası zamanla Ereğli kömür madenlerinin işletilmesini, Şam-Hama, İzmit-Kasaba, Selanik-İstanbul demiryolları ile İstanbul Elektrik,su, tramvay işletmesine de hakim olmuştur. Almanya 1888 yılında Deutsche Bank aracılığıyla Bağdat Demiryolu projesine girerek 1889’ da “Anadolu Osmanlı Şimendifer Kumpanyası” isimli şirketi kurmuştur. Birinci dünya savaşından sonra Osmanlı Devletinin toprakları üzerinde 16 bağımsız devlet kurulmuştur. Bu nedenle Osmanlı Devletinin batıdan almış olduğu borçların ancak belirli bir kısmının Türkiye Cumhuriyeti tarafından ödeneceği bildirilmiştir. Osmanlı borçlarının kesin tasfiyesi ancak 1954 yılında sona ermiştir. 

Yabancı sermaye için Osmanlı Hükümetleri özel bir mevzuat hazırlamamışlardır. Yalnızca tescil usul ve şartlarını belirleyen birkaç kanun vardır. Bunlar Ecnebi Anonim Şirketleriyle Sigorta Kumpanyaları Hakkında ki 1885 yılında yayınlanan kanun, 1904 yılında yayımlanan Nizamname ve 1917 yılında yürürlüğe giren Ecnebi Anonim ve Sermaye Eshama Munkasem şirketlerle Ecnebi Sigorta Şirketleri Hakkındaki kanundur. 

Sonuç olarak denilebilir ki, kapitülasyonların verdiği ayrıcalıklar ve Osmanlının ekonomik ve siyasal güçsüzlüğü ile yabancı şirketler açık Pazar olarak gördükleri Osmanlıya ihracatta bulunmuşlar bu olanak bulunmadığı zamanda en karlı yatırım alanlarını seçerek getirdikleri sermayeyi kısa zamanda geri almanın yollarını aramışlardır. Yabancı şirketlerin devletin güvenliği ile yakından ilgili bulunan demiryolu, denizyolu, liman gibi, Kamu hizmetleri alanındaki faaliyetleri ancak Lozan anlaşmasından ve yeni Türk Devletinin kurulmasından sonra son bulmuştur. 

II – Cumhuriyet Döneminde Yabancı Sermaye : 

Yabancı sermayenin cumhuriyet döneminde ki tarihi gelişimi iki alt döneme ayrılarak incelenmelidir. Bu ayrımda ki ölçüt, Türkiye’ de yabancı sermaye konusunda ki bilinçli gelişmelerin 1950 ‘ li yıllarda gerçekleşmiş olmasıdır. 

a) 1950 ‘ den önce Yabancı Sermaye : 1923 yılında toplanan İzmir İktisat Kongresinde ülkenin ekonomik kalkınmasına katkıda bulunmak ve siyasal otoritesinin zedelenmemesi koşuluyla, yabancı yatırımları uyaran bir politikanın izlenmesi gerekliliği belirtilmiştir.

Cumhuriyet’ in ilanından sonra Türkiye’ nin Osmanlı borçlarından kendi payına düşeni ödeyip ödemeyeceği konusundaki belirsizlik, Türkiye’ ye yeni yabancı sermaye gelmesini olumsuz yönde etkilemiştir. Buna rağmen 1930 yılına kadar, yabancı sermaye girişleri artan bir tempoyla gerçekleşmiştir. (4) Bu artış 1927 Teşvik-i Sanayi Kanundan sonra daha da belirginleşmiştir.(5) Ancak Türkiye’ nin 1923-50 dönemine ilişkin ödemeler dengesi hakkında güvenilir rakamlar olmadığından bu dönemde ki yabancı sermaye girişi ve uluslar arası sermaye hareketleri konusunda bir değerlendirme yapmak güçtür. 

Cumhuriyet’in ilk yıllarında millileştirmeler nedeniyle çok düşük miktarlarda yabancı sermaye hareketi görülmektedir. 1929-30 Dünya Bunalımı yabancı sermaye yatırımlarını olumsuz yönde etkilemiştir. Bu yıllardan sonra Türkiye’ den sermaye çıkışı olmuş, Osmanlı borçlarının ödenmesi ve yabancı sermaye yatırımlarının millileştirilmesi sonucu ödenen bedeller yurt dışına transfer olmuştur. 

__________________________________________________ ________________________________
(4) Nef’i Kovacı, Türkiye’de Dış Ticaret ve Yabancı Sermaye Politikaları, İstanbul: İ.T.O. Yayınları,1982, s.62.
(5) Söz konusu kanunu getirdiği olanaklardan yabancı sermayeli şirketlerde yararlanmıştır. Yahya S.Tezel, Cumhuriyet Döneminin İktisat Tarihi (1923-1950), Ankara : Yurt Yayınları 


1928 yılından itibaren Türk Hükümeti 24 yabancı sermayeli şirketi millileştirmiştir. Bu millileştirmelerin yirmi biri 1933 - 45 döneminde gerçekleştirilmiştir. Bu millileştirmelerle devletçilik politikaları uygulamalarının aynı döneme rast gelmesi dolayısıyla devletçiliğin, genel bir politika olarak yabancı şirketlere karşı tutum oluşturduğu sonucu çıkarılmıştır. Oysa örneğin demiryollarında ki millileştirmenin amacı bu hatların yabancı şirketlerin elinde olmasının neden olduğu stratejik sakıncalardır.

Çöküş sırasında ki imparatorluğun, aynı zamanda bağımsız bir dış ticaret politikası izleyebilme imkanından yoksun bir açık pazar konumunda kalmış olması Cumhuriyetin ilk yıllarında uygulanan sanayileşme politikalarını büyük ölçüde etkilemişti. “Atatürk dönemi olarak adlandırılan 1923-1938 dönemi, kurumları henüz yeterince oluşmamış, hemen hemen tümüyle tarıma dayalı, geniş ölçüde dışa bağımlı ve geri bir ekonomiyi sanayileşmiş, dışa karşı bağımsız, teşkilatlanmasını geliştirmiş, ileri bir ekonomiye dönüştürme çabalarının başlatıldığı yıllar olmuştur.”(6) Bu politika da ülkenin temel ihtiyaç maddelerinin üretimi ve altyapı yatırımlarında kendine yeterlik ilkesi esas alınmıştır. Böyle bir politikanın uygulanabilmesinin ön şartı olarak bağımsız bir dış ticaret politikası öngörülmüştü. Cumhuriyetin ilk yıllarında yabancı sermayeye karşı katı, olumsuz, bir tavır söz konusu olmamıştır. Erzurum kongresinde kongre kararlarının yedinci maddesinde ‘ herhangi bir devletin fenni, sınai, iktisadi yardımını memnuniyetle karşılarız’ hükmü yer almıştır. “Atatürk’ün genel ekonomik politikası, 17 Şubat 1923 tarihinde İzmir’ de toplanan Türkiye İktisat Kongresi açış konuşmasında en özlü ifadesini bulmuştur. İzmir iktisat kongresinin açılış konuşmasında Atatürk ‘ ekonomi alanında düşünür ve konuşurken zannolunmasın ki yabancı sermayeye karşıyız. Bizim memleketimiz geniştir. Çok emek ve sermayeye ihtiyacımız var. Yabancı sermaye bizim emeğimize katkıda bulunsun ve bizimle onlar için yararlı sonuçlar versin’ diyerek tutumunu sergilemiştir.”(7) Atatürk Bunun dışında nutuk’ da mevcut söylevlerinde de yabancı sermayenin öneminin altını çizmektedir.(8) Atatürk döneminin iktisat bakanı Mahmut Esat Bozkurt da kanunlara saygılı olan yabancı sermayeye Türkiye’ nin diğer ülkelerden daha fazla ayrıcalık tanıyacağını söylemiştir.

Cumhuriyet döneminde yabancı şirketlerin Türkiye’ de geniş yatırımlara girişmemelerinin sebebi bu dönemdeki siyasi kadronun yabancı sermayeye karşı isteksiz olmasından değil, fakat büyük şirketlerin artık Türkiye’ de kapitülasyonlar döneminde elde ettikleri sınırsız ayrıcalıkları bulamamalarından ileri gelmekteydi. Gerçekte yabancı sermayenin yerli sermaye karşısında bir imtiyaz haline gelmesinden endişe duyulurken, aynı endişenin bizzat yerli sermaye tarafından duyulduğu şüphelidir. Çünkü zamanın büyük sermaye sınıfları ve sanayicisi, yabancı şirketlerin, ithalatçı niteliğinde ki temsilcisi durumundaydı.

Türkiye’ de yabancı sermaye ile ilgili ilk mevzuat 1925 yılında yürürlüğe giren 1447 sayılı Menkul Kıymetler ve Kambiyo Borsaları Kanunudur. Bu kanun döviz kontrolünü düzenlemiştir. Bu yasayla borsalarda serbest işlem gören yabancı hisse senetleri alışverişleri denetim altına alınmıştır. Bunu 1930 yılında Türk Parasının Kıymetini Koruma Kanunu izlemiştir. Bu kanunun amacı ise döviz ve yabancı sermaye hareketlerini düzenlemek ve denetlemektir. Bu kanun 1947 yılına kadar, Türkiye’ de yabancı sermayeyi engelleme politikasının bir aracı olarak kullanılmıştır. Bu dönem, yabancı sermayenin engellenmesi dönemi, bu kanuna ilişkin olarak çıkarılan Bakanlar Kurulu Kararı ile (22 Mayıs 1947 tarihli ve 13 sayılı karar.) son bulmuştur. Bu kararla yabancı sermayenin geliş şekli, transferi, amacı hakkında ek düzenlemeler yapılmıştır.


(6) Gürkan Çebecican; Atatürk döneminde para-kredi siyaseti ve kurumlaşma hareketleri Ankara s.1
(7) Fer, Muslih’ in Konuşması; Atatürk dönemi ekonomi politikası Ankara,sh.1
(8) Söylev.shf: 228-229, 227, 231.


DEVAM EDECEK;

.