21. YÜZYILDA TÜRK BÜROKRASİSİNİN SORUNLARI ve ÇÖZÜM ÖNERİLERİ BÖLÜM 2

21. YÜZYILDA TÜRK BÜROKRASİSİNİN SORUNLARI ve ÇÖZÜM ÖNERİLERİ BÖLÜM 2

2.4. Parkinson Kanunu 

C. Northcote Parkinson, örgütlerin büyümesi, personel sayısının artışı ve yönetimin işleyişi konularında mizahi görüşler ileri sürmektedir. 
Parkinson’un bu görüşlerine kendi ismi ile Parkinson Kanunu denilmektedir. Bu kanun, yetki sahibi kişilerin işin gereklerine bakmaksızın kendi önemlerini artırmak amacıyla memur kadrosunu şişirmelerine, fazla mesai almak için ast memurların işi alabildiğine uzatma eğilimlerine dikkat çekmektedir (Gladden, 1964: 70). 

Parkinson, kanun olarak nitelendirilen mizahi önermelerini şu şekilde sıralamaktadır (Fişek, 1972: 16 – 21; Tortop vd., 1993: 208): 

• İş hacmi azalsa da, memur sayısı sürekli artar. 

• Memurlar, terfide kendilerine rakip olabileceklerin değil, astlarının sayıca artmasını isterler. 

• Memurlar birbirleri için iş yaratırlar. 

• Komite (komisyon) üreme hızı en yüksek yaratıktır. 

• Bir komitenin önemi, üye sayısı ile ters orantılıdır. 

• Komitelerde kararlar, ilgisizlerin oylarıyla alınır. 

• Kanunun önemiyle tartışma süresi ters orantılıdır. 


2.5. Peter Prensipleri 

Laurance Peter, Parkinson kanunu kendisine hareket noktası olarak alıp, eleştirmiş ve yönetimin evrensel ilkesini ortaya koymaya çalışmıştır. 
Peter’e göre, tüm bürokratik sorunların temelinde yönetimin tek evrensel ilkesi olan Peter ilkesi yatmaktadır. 

Peter’in ortaya koyduğu ve kendi ismi ile anılan evrensel Peter ilkeleri özetle şöyledir (Fişek, 1972: 26 – 29): 

• Hiyerarşideki her memur, kişisel yetmezlik düzeyine ulaşma eğilimindedir. Yetmezlik evrenseldir. 

• Yetmezlik düzeyine henüz ulaşamayanlar iş çıkarabilir. 

• Bürokratik örgütlerde, insanların yetmezlik düzeyine ulaşmalarını hızlandıran ya da buna zemin hazırlayan bir takım uygulamalar söz konusudur. Peter bunları yetmezlik düzeyine ulaşma yolları olarak tanımlamaktadır. Bunlardan birincisi “baştan savma terfi” uygulamasıdır. 

Çalışanlar bazen ayak altında dolaşmasınlar diye üst kademelere atanırlar. Böylece sahte terfi alan çalışan başarısız ve verimsiz olduğu bir görevden başarılı ve verimli olmadığı bir göreve atanmış olur (Fişek, 1972: 30). 

İkincisi ise kıdeme karşı çekiş gücüdür. Peter’e göre çekiş gücü, bir memurun, hiyerarşinin daha üst basamaklarındaki bir kişiyle, akrabalık, evlilik veya tanışlık yoluyla oluşan ilişkidir (Fişek, 1972: 32). Başka bir ifadeyle bir memurun ehliyet ve liyakat ilkelerine bakılmaksızın eş – dost ilişkisi dikkate alınarak üst kademelere yükselmeleri sözkonusu olmaktadır. Böylece kişi bilgisi ve yeteneği olmayan bir göreve getirilerek yetmezlik düzeyine erişmektedir. 

2.6. Oligarşinin Tunç Kanunu 

Çağdaş toplumlarda giderek artan bürokratikleşmeyi demokrasinin gerçekleş mesini önleyici bir etmen olarak nitelendirenlerden birisi A. Robert Michels’dir (Ergun ve Polatoğlu, 1992: 63). 

Michels daha çok bürokratik örgütlerin iç sorunları ile ilgilenmiş ve tüm modern geniş ölçekli örgütlerin yapı itibariyle kaçınılmaz olarak oligarşik olduğunu ortaya koymuştur. Öyleki Michels’e göre örgütlerdeki bu oligarşi, yöneten ve yönetilenlerin amaç ve ideallerine karşı bile olsa varlığını sürdürecektir (Mouzelies, 1975: 26). 

Meseleyi, siyasi partiler ve sendikalar açısından inceleyen Robert Michels, bünyesinde demokratik bir şekil vermiş bütün kuruluşlarda zamanla demokratik amaç ve prensiplerden sapma ve belirli bir zümrenin hakimiyetine girme eğiliminin görüldüğünü belirtmektedir (Dereli, 1976: 16). Kısaca, Michels, her siyasi partinin demokratik bir temele dayanan oligarşik kudreti temsil ettiğini belirtmektedir (Ergun ve Polatoğlu, 1992: 64). Oligarşinin Tunç Kanunu olarak nitelendirilen bu durumu zorunlu ve kaçınılmaz kılan faktörler üç ana başlık altında toplanmaktadır: 

• Demokrasi, tüm bireylerin kendilerini ilgilendiren kararların (örgütsel kararların) alınmasına katılmalarını gerektirir. Ancak örgütün bünyesindeki her artış örgüt içi demokraside eş ölçüde bir azalmaya yol açmaktadır. Çünkü üyelerin sayısı arttıkça bunların herbirinin örgütsel kararlara katılmaları zorlaşmaktadır. 

• Günümüzde örgüt yapılarının giderek karmaşıklaşmasına paralel olarak örgütsel sorunlar da karmaşıklaşmaktadır. Bu karmaşık sorunları algılayıp çözüm yolları aramak ancak uzman çalışanların işidir. Dolayısıyla bu sorunlarla ilgili örgütsel kararların alınmasında sadece uzman kişilerin görüşleri alınmaktadır. Diğerleri ise örgüt içi demokrasinin dışında kalmaktadır (Ergun ve Polatoğlu, 1992: 64 – 65; Dereli, 1976: 16 – 17). 

• Örgüt içi hiyerarşik yapı gereği, iletişim araçlarının hiyerarşinin tepesinde yoğunlaşması liderin güç pozisyonunu etkilenmez kılmaktadır. 

Bütün bunlardan başka lider işlevlerini yerine getirirken ağır ağır uzmanlık bilgisi ve politik beceriler kazınır ki bu durum, lideri örgüt içi vazgeçilmez duruma getirir. Öyle ki lider, kendisinin eşsiz ve büyük olduğuna inanmaya başlar ve kendisini örgütle özdeşleştirir (Mouzelies, 1975: 27 – 28). 

Özetle Michels, tarihteki demokratik hareketleri peş peşe aynı sahile vurup kırılan ve sürekli yenilenen dalgalara benzetir (Mouzelies, 1975: 
29). Bu yüzden de demokratik rejimlerin zamanla oligarşiye dönüşmesinin kaçınılmaz olduğunu ileri sürer. 

2.7. Warren G. Bennis’in Bürokrasi Modeli 

Bennis’e göre endüstri devrimi sırasında yararlı bir toplumsal buluş olan bürokrasi, 20. yüzyıl koşullarına ayak uyduramaması sonucunda işlev selliğini yitirmiştir. (Şimşek, 1994: 59) 20. yüzyılla birlikte bir bilgi patlaması söz konusu olmuş ve bunun sonucu olarak teknoloji hızlı bir şekilde değişmiş ve değişmeye devam etmektedir. Bürokrasi teknolojik değişmelerin yarattığı yeni durumlara kendini uyarlamak zorunda kalmaktadır (Ergun ve Polatoğlu, 1992: 68). 

Bilindiği gibi klasik yönetim kuramı ve dolayısıyla bürokrasi, bireyleri rasyo – ekonomik varlıklar olarak görmektedir. Buna bağlı olarak da sistem ve çevre ilişkisine yer verilmemektedir. Her şey önceden belirlenmiş katı kurallar ve komuta zincirine uygun olarak yerine getirilmektedir. Örgütler birer kapalı sistem olarak gözükmektedir. Bunun sonucu olarak bürokratik örgütlerin çevrenin beklentilerini yerine getirmekte zorlandığını ve değişime ayak uyduramadığını belirten Bennis, “bilimsel ve teknolojik değişimin bürokrasiyi tehdit ettiğini ileri sürmektedir” (Ergun ve Polatoğlu, 1992: 68). 

Bennis, bürokrasinin işlevsizliğini giderebilmek amacıyla örgütsel sorunların çevre ile uyumlu bir şekilde çözümlenmesini önermektedir (Şimşek, 1994: 62). Bunu yapabilmek içinde bürokratik örgütlerin içinde bulunduğu sosyal, ekonomik, kültürel, toplumsal ve siyasal çevre ile olan ilişkilerini ayarlaması ve bu çevrelerde meydana gelen değişme ve gelişmelere göre konumunu yeniden belirlemesi gerekir. 

3. Türk Kamu Bürokrasisinin Sorunları 

Bütün sistemlerde olduğu gibi Türk Bürokratik sistemi, içinde bulunduğu çevrelerden etkilenmekte ve bu çevreleri de etkilemektedir. 
Bürokrasinin sorunları, ülkemizin ekonomik, sosyal, kültürel, siyasal ve teknolojik koşullarından soyutlanarak doyurucu bir biçimde açıklanamaz. 
Bu nedenle tüm bu çevresel faktörler dikkate alınarak “bürokrasinin sorunları” ortaya konmaya çalışılacaktır. Genel olarak baktığımızda sorunların şu alanlarda odaklandığını görmek mümkündür. 

3.1. Yönetimde Merkeziyetçilik 

Türkiye’nin Tanzimat’tan beri en önemli sorunu, yönetimde merkeziyetçiliktir. Yasalarda yetki genişliği ve özerklik ilkeleri kabul edildiği halde yöneticiler ve üst kademe yöneticileri, tüm kararları alma konusunda bir tekelcilik anlayışı içinde bulunmaktadırlar. (Yılmaz,1997:402). Her idari yapı bürokrasi ile kaimdir. Ancak aşırı merkeziyetçiliğin yarattığı bürokrasi ise; bir hastalık, yoğun evrak 
trafiği, karmaşa, anarşi, yetkisizlik ve belirsizlik olarak karşımıza çıkmaktadır (Yazıcıoğlu,1995:115). Yine aşırı merkeziyetçilik, hizmetlerin görülmesinde esnekliği yok etmiş, ve üst makamların geniş ölçüde teferruata boğulmasına neden olmuştur. Sonuçta bu uygulama yöneticilerin görevlerini yerine getirmesine engel olmaktadır (Yılmaz,1997:402). 

Kamusal kaynakların bir merkezden tahsis edilmesi, özellikle harcamaların yapılması konusunda maliyet hesaplarının gerçekçi bir biçimde tespit edilmesini engellemiş, hiçbir zaman tam anlamıyla bir maliyet- fayda, maliyet-etkinlik analizi yapılamamıştır. Yapılmış olsa bile göstermelik yapılan birkaç uygulamanın ötesine gidilememiştir (Sakal,1997:453). 

Ülkemizde merkeziyetçiliğin bir boyutu da, merkezi yönetimin yerel yönetimler üzerinde uyguladığı “idari vesayet denetimi” ile ilgilidir (Eryılmaz,1995:231-232). Ağır idari vesayet sonucu yerel yönetimlere ait olması gereken bir çok yetki merkezde toplanmıştır. Bu durum kamu bürokrasisinin giderek büyümesine yol açmıştır. Böylece “hantallaşan” bürokrasi çok pahalı bir kurum haline gelmiştir (Çitçi,1983:23). 


3.2. Örgütsel Büyüme 

Devlet; halka sunacağı hizmetlere ve hizmetin gereklerine göre örgütlenmek zorundadır. Bu anayasal bir zorunluluktur. Türkiye merkezi idare kuruluşu bakımından coğrafya durumuna, ekonomik şartlara ve kamu hizmetlerinin gereklerine göre illere, iller de diğer kademeli bölümlere ayrılır (Anayasa m. 126). Böylece belirlenecek hizmet örgütleri de, görevlerini kamu personeli ile yerine getirecektir (Özdemir,1997:456). Ne yazık ki anayasanın açık hükümlerine rağmen Türkiye’de bürokrasin genişlemesi ve bürokratik işlemlerin karmaşık boyutlara ulaşması, kişilerin prestij düşkünlüğü ve kendi çıkarlarını gözetecek biçimde nüfuz ve otoritelerini artırmaya çalışmaları ile yakından ilgilidir (Erbay,1997:406). Nitekim kurumun başında bulunan
bürokratlar genellikle (Sakal,1997:441) : 

i. Parasal gelirlerini arttırmaya, 

ii. Şöhret, iktidar ve patronaj gücünü arttırmaya, 

iii. Kendi ofisi ile ilgili ihtiyaçlarını gidermeye çalışmaktadırlar. Bu nedenle, bürokratlar bürolarının veya yönettikleri dairelerin büyüklüğünü maksimize etmeye çalışmaktadırlar. 

Türkiye’de kamu yönetimi sürekli olarak büyüyüp genişlemektedir. Bakanlıklar, genel müdürlükler ve öteki örgütsel birimlerin sayıları artmakta, işlevleri belirsizleşmekte ve bunun sonucu olarak da birbirleri ile koordinasyondan yoksun oldukları görülmektedir. Kamu bürokrasisinde bir çok bölümler (genel müdürlük, daire başkanlığı, müdürlük, şube başkanlığı, yerel birimler ) bir fayda-maliyet analizi, kamu yararı, yerindelik tespiti ya da yöneylem araştırması yapılmadan herhangi bir ölçüte göre değil , gelişigüzel kurulmuştur. Başka bir 
ifadeyle, birçok kurum ve kuruluşlar bazen ideolojik yaklaşımla bazen de bürokratlara mevki sağlamak ve siyasilere prestij kazandırmak için  (Yılmaz, 1997:402) kurulmuştur.

Ülkemizde kurum ve kuruluşlar yapısalişlevsel çerçevede değil de işleve göre kurulmaktadırlar. Bu durum, gerek birimler gerekse personel arasında yetki çatışmalarına neden olmaktadır. Ayrıca bu belirsizlikten yararlanmak isteyen birim yada kişiler, “yetki aşımına” (tecavüzüne) gidebilmektedir. Öte yandan, sorumlulukların belirtilmemiş olması, yapılan yanlışlık ve verilen zararlara yol açanları ortaya çıkarmaya engel olmaktadır 

(Çulpan,1980:36). Bürokratların kendi örgütlerini büyütme istekleri ile siyasilerin etkinlik alanlarını genişletme amaçları birbirine uygun düşünce verimlilik ve etkinlikten uzak kadrolar ortaya çıkmaktadır (Gökbunar ve Kayalı,2002). 

3.3. Yönetimde Gizlilik ve Dışa Kapalılık 

Ülkemizde kamu bürokrasisi yapı ve işleyiş bakımından gizlilik ve resmi sır esasına göre örgütlenmiştir. Başka bir ifadeyle gizlilik ve resmi sır genel bir kural, açıklık ise istisnadır (Eryılmaz,1995:233). Gizliliğin sebeplerini, siyasi rejimin niteliği, devlet güvenliği ve diplomasi, özel hayatın korunması, otorite kazanma eğilimi, yönetimde etkinlik ve tarafsızlık sağlama düşüncesi, kötü yönetim uygulamaları, memurların kendilerini denetim riskinden koruma eğilimleri olarak sıralamak mümkündür (Eken,1997:27-28). Bu durumda görevliler, her türlü otoritenin denetiminden ve halkın demokratik kontrolünden kurtulmakta, bir çok keyfi faaliyetini gizleyebilmektedir (Eken,1997:36-38). 
Çünkü, yasalarda gizliliğin sınırları ve kapsamı belli değildir. Hukuk devleti çerçevesinde devletin güvenliği, diplomasi, özel hayatın korunması, kamu yararı gibi sebeplerle gizlilik anlayışının olması doğaldır. Ancak bu gibi hususların dışında kalan sebepler şeffaflık ilkesine ters düşer. 

Tartışılması gereken konulardan birisi de neyin gizli ve neyin açık olması gerektiğine, söz konusu kurumun yöneticisi ya da personelinin karar verebilecek olmasıdır. Bu durum “kurum içinde yolsuzlukların saklanmasına ortam hazırlamakta, vatandaşı bürokrasi karşısında savunmasız ve güçsüz hale getirebilmektedir” (Eryılmaz,1995:233). 

3.4. Değişime Ayak Uyduramama 

Ülkemizde, yöneticilerin ve memurların, öteden beri yapageldikleri işlemleri ve alışkanlıkları yeni şartlara göre değerlendirmekten kaçındıkları, eski yapı ve uygulamalara sıkı bir şekilde bağlandıkları görülmektedir Bürokrasi kendi içinde değişmeye kapalı olduğu gibi, dışarıdan gelen değişme yada değiştirme girişimlerini de her türlü yönteme baş vurarak engellemeye çalışmaktadır (Eryılmaz,1995:234). 

TÜSİAD raporunda da belirtildiği üzere, “Türkiye’de sosyo-ekonomik sorunlara yaklaşım zihniyetinin uzun süre değişmemesi, bürokrasinin değişen koşullara uyum göstermesini önlemiştir.” “Bürokratik yapı ekonomik ve sosyal yapıdaki gelişmelere paralel bir dönüşüm geçirmemiştir.” “Geleneksel ataerkil kalıplara ait özellikler veya görüntüler günümüze kadar bürokrasiye egemen olmaya devam etmiştir (Çitçi,1983:19). 

3.5. Kuralcılık ve Sorumluluktan Kaçma 

Yönetim sistemimizin ayrıntılı kurallara bağlılık ve formalite düşkünlüğü, işlemlerde gecikmelere yol açmaktadır. İşlemlerin gereğinden fazla uzatılması, aşırı kırtasiyeciliğe ve sistemin ağır işlemesine neden olmaktadır. İşin özündeki problemin çözülmesi yerine sadece şekle uygunluk ön plana çıkmaktadır (Erbay,1997:406-407). Öte yandan ülkemizde var olan ayrıntılı kurallar, zamana ve yeni şartlara uyumu beraberinde getirecek esnekliğe sahip değildir. Bunun sonucu olarak kısa sürede eskimekte ve bu sebeple sık sık kanun, yönetmelik 
değişiklikleri gündeme gelmektedir. “Çoğu kurallar, sorumluluktan kaçma ve iş yapmak istemeyen yöneticiler için bir sığınma aracı olarak kullanılmaktadır” (Eryılmaz,1995:234). Sorumluluk riskini mümkün olduğu kadar azaltma eğiliminde olan kamu bürokrasisi, halk arasında yaygın olarak kullanılan “kırk dereden kırk su getirme” deyimini “kırk dereden kırk evrak getirme” (Eroğlu,1995:167) şeklinde bürokrasiye uyarlama çabasındadırlar. Bir kamu hizmetinin herhangi bir nedenle yapılmasını istemeyen ya da sorumluluk almaktan kaçan personel, “mevzuata uygun değil, üzerinde düşüneceğiz, gereken ne ise onu yapacağız”(Aykaç,1997:31), veya “bugün git yarın gel” şeklinde ifadeler kullanarak hizmetten yararlanmak isteyenlere moral işkencesi (Başözen,2002 ) yapmaktadırlar. 

Kısaca, bürokratik örgütlerde çalışan personel, karşısına gelen somut bir olayın çözümünde asli görevlerini unutup (Gökbunar ve Kayalı, 2002), ilgili mevzuatın ruhuna göre değil, lafzına göre davranmak istemekte ve inisiyatif kullanmaktan kaçınmaktadır (Başözen,2002 ). 

3 CÜ BÖLÜM İLE DEVAM EDECEKTİR.,


***