21. YÜZYILDA TÜRK BÜROKRASİSİNİN SORUNLARI ve ÇÖZÜM ÖNERİLERİ BÖLÜM 1

21. YÜZYILDA TÜRK BÜROKRASİSİNİN SORUNLARI ve ÇÖZÜM ÖNERİLERİ.,

 BÖLÜM 1 

Orhan GÖKÇE** 
** Prof. Dr., Selçuk Üniversitesi İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi 
Ali ŞAHİN*** 
*** Öğr. Gör., Selçuk Üniversitesi İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi 


Özet 

Bu çalışmadaki temel amaç, küreselleşmeye açık ve hızlı teknolojik değişimin yaşandığı 21. yüzyılda hantal ve iş göremez durumunda olan kamu bürokrasinin 
sorunlarını tespit etmek ve çağa uygun çözüm önerileri getirmektir. Bu amaç doğrultusunda öncelikle bürokrasi kavramının tanımı ve kapsamının ortaya konulması önem arzetmektedir. Bu bağlamda çalışmada, bürokrasi kavramının tanımı ve kapsamı ile bürokrasi kuramları öncelikli olarak ele alınmaktadır. 
Sonra kamu bürokrasinin sorunları sistemli olarak belirlenmekte ve en son olarak da belirlenen sorunlara çözüm önerileri getirilmeye çalışılmaktadır. 

Anahtar Kelimeler: Bürokrasi, Türk bürokrasisi, Türk bürokrasisinin sorunları, ÇÖZÜM, öneriler, Prof. Dr. Orhan Gökçe, Ali ŞAHİN , Selçuk Üniversitesi, İdari Bilimler Fakültesi , Ekonomi, Araştırmalar Dergisi,

* Bu çalışma Prof. Dr. Orhan Gökçe Danışmanlığında S.Ü. Sosyal Bilimler Enstitüsünde yapılan “ Bürokrasi Kuramı ve Türk Bürokrasisi” 
İsimli yüksek lisans tezinden yararlanılarak hazırlanmıştır. 


Orhan GÖKÇE – Ali ŞAHİN 

Giriş 
















Bürokrasi, devlet olgusuyla ortaya çıkan ve sosyal bilimciler tarafından üzerinde en çok araştırma yapılan ve tartışmaya konu olan bir kavramdır. Klasik yönetim anlayışının oluşmasına kadar bürokratların siyasal yaşamda etkin olduğu bir sistemi anlatmak için kullanılan bu kavramın, sözcük anlamının ne olduğu yönünde tam bir fikir birliği yoktur. Örneğin, bürokrasi, kamu yönetimi, ideal bir yönetim ve kırtasiyecilik gibi kavramlarla eş anlamlı olarak kullanıldığı gibi, halk arasında da “bugün git yarın gel”, “burası devlet dairesi” “kanunlar böyle 
emrediyor” şeklinde bir anlayışı da ifade edebilmektedir. Bu kavramı kullananlar, bu anlamlardan hangisini düşünerek kullandıklarından emin olmayabilirler. Bu anlamlardan birisini veya diğerini kullanabilecekleri gibi farklı ölçülerde birleştirerek de kullanabilirler. Bu yüzden modern dünyada devlet ve toplum yapısında önem arzeden bu kavramın anlam ve kapsamı belirlenmelidir. 

Kamu yönetimi anlamında kullanılan bürokrasi ise, kamu hizmetleri kaynaklarını planlamak organize etmek, bu konuda gerekli kararları 
almak ve hizmetleri kontrol etmekten birinci derecede sorumlu olan kurumdur. Kamu yönetimi anlamındaki bürokrasiden, küreselleşme ve 
hızlı teknolojik değişimle birlikte halkın beklentilerine duyarlı, hızlı ve etkin hizmetler sunması arzu edilir. 

Türk kamu bürokrasisinin hantal ve iş göremez bir yapıya sahip olduğu yönünde genel bir kanaat sözkonusudur. Dolayısıyla ortaya çıkan yeni değişiklikler ve buna bağlı olarak hissedilen yeni ihtiyaç ve hizmetler karşısında kamu bürokrasinin mevcut durumunun değerlendirilmesi ve eksikliklerinin giderilmesi gerekir. Aksi halde kamu bürokrasinin geleceğe yönelik vizyonlar ve stratejiler geliştirmesi zorlaşabilir. 

1. Bürokrasi Kavramı ve Tanımı Bilinen en güçlü siyasal yönetim kuramı olan bürokrasi, ataerkil çağda oluşmuş ve gelişmiştir (Başaran,1984:16). Ancak çağdaş anlamda bürokratik örgütlenmenin gelişimi Ulusal Devletin gelişmesi ile aynı paralelde olmuştur (Ergun ve Polatoğlu,1992:47). Dolayısıyla bürokrasi çok farklı anlamlarda kullanılan bir kavramdır. 

İster saygın ansiklopedi ve sözlüklere başvurulsun, ister günlük kullanımı ele alınsın, bürokrasinin bir çok anlamlı bir kavram olduğu açıkça görülmektedir. Bütün bu anlamlar bu kavramı yanlış anlamamıza sebep olacak ölçüde birbiriyle çok yakından ilgilidir (Gladden,1964:63). 

Bu kavram gerek halk arasında ve bilimsel kaynaklarda gerekse değişik kültürlere haiz toplumlarda değişik anlamlara gelmektedir. 
Çünkü her toplumun kendine özgü bir kültürü, sosyal yapısı, idari yapısı ve siyasi yapısı vardır. Bunlar belirtilen bu hususlara uygun olarak 
kendi bürokratik yapılarını ortaya çıkarmış ve neticede değişik bürokrasi tanımları ortaya çıkmıştır. 
Genellikle teknik bir terim olarak kullanılan bürokrasi, bu sözcüğü kullananların zihninde kırtasiyecilik, sorumluluk almaktan kaçınma, işlerin yavaş yürütülmesi, keyfi kararlar alma, hatta idari yoldan baskı yapma türünden tasavvurlar uyandırmaktadır. 
Bürokrasi kavramını, devlet teşkilatı veya memurlar topluluğu anlamında kullananlar da çoktur (Abadan,1959:7;Baransel,1979:165). 

Bugünkü bilimsel çalışmalarda ise, bürokrasi, resmi veya özel, tüm büyük yapılı (geniş ölçekli) karmaşık teşkilatların, geniş kapsamlı tanımlamasıdır. Ancak, bu hükümetle, hükümet dışı teşkilatlar arasında fark olmadığı anlamına gelmez (Gawthrop,1968:1). 

Bürokrasi kavramını sistematik bir biçimde ilk önce inceleyen Alman sosyoloğu Max Weber olmuştur. Weber’e göre, “bürokrasi” geniş bir alana yayılmış toplumsal fiil ve hareketlerin, rasyonel ve objektif esaslara uygun olarak düzenlenmesi sürecidir”(Baransel,1979:165). Belli bir büyüklüğü aşan ve yüz yüze temasın ortadan kaybolduğu her örgüt, bürokrasi özelliklerini kazanmaya başlar. Bürokrasi, sadece devlet ve kamu hizmetlerinde söz konusu olan bir teşkilat değildir (Baransel,1979:165). 

Resmi ve özel tüm büyük çaplı teşkilatları kapsar (Gawthrop,1968:1). 

Bürokrasi, idari etkinliği maksimize etmek amacıyla oluşturulmuş bir örgüttür. Başka bir ifadeyle, bürokrasi, örgütsel amaçları gerçekleştirmek için kollektif faaliyetleri koordine eden ve harekete geçiren formel usullerden oluşan bir sistemdir (Eryılmaz,1993:31). 

Bürokrasi kavramına ilişkin Max Weber’den biraz farklı bir tanım ortaya koyan bir başka düşünür ise Ludwig’dir. Ludwig’e göre bürokrasi, “hizmetlerin iktisadi hesaba göre kıymetlendirilmediği bir idare sistemidir.” Ludwig, “İdari hizmetlerin piyasa ölçüsü ile değerlendirilemeyeceğini ve para ile ifade edilemeyeceğini ” (Ludwig,1947:4344) savunur. Teşebbüs faaliyeti, devlet müdahalesinden uzak kaldığı takdirde, kâr amacıyla çalışan bir işletmenin hacmi ne olursa olsun hiçbir zaman kırtasiyecilik tehlikesine maruz kalmaz (Ludwig,1947:17). 
Bürokrasinin iktisadi hayatta kök salması, devlet müdahalesin bir sonucudur. Bürokrasi, toplumun iktisadi bünyesinde kâr kavramının oynadığı rolü sınırlamak maksadıyla başvurulan hükümet tedbirlerinin bir ürünüdür (Ludwig,1947:18). 

Bu tanımlardan hareketle, bürokrasi kavramı, “dar” ve “geniş” anlamda olmak üzere iki şekilde ele alınabilir. Dar anlamda bürokrasi, kâr amacı gütmeyen kamu kurumlarıdır. Buna kısaca “kamu yönetimi”de denebilir. Geniş anlamda bürokrasi ise, işbölümü ve otorite hiyerarşisine dayalı bir yapı ile, belirli ilke ve kurallara göre çalışan, profesyonel görevlilerin oluşturduğu bir örgüt biçimidir (Eryılmaz,1993:34). 

2. Bürokrasi Kuramları 

Bürokrasi ile ilgili olarak geliştirilen bir çok kuram vardır. Ancak çalışmanın kapsamı açısından bu kuramların her birisinin ayrıntılı olarak incelenmesi mümkün değildir. Dolayısıyla çalışmanın asıl konusu olan Türk bürokrasinin sorunlarına kuramsal çerçeve oluşturması açısından belli başlı bazı yaklaşımlar burada kısaca ele alınmaya çalışılacaktır. 

2.1. Hegelci Kuram 

Hegel, ideal bir devlet ve ideal bir bürokrasi tanımlaması yapmış; devletin temel fonksiyonunun, toplum üyelerinin ortak çıkarlarını savunmak olduğunu ileri sürmüştür. (Heper: 292) Bununla birlikte bürokrasiyi de toplumun menfaatlerini devlet tarafından temsil edilen genel menfaatlere dönüştürme aracı olarak görmektedir (Mouzelies, 1975: 8). 

Görüldüğü gibi Hegel, bürokrasiye sınırlı bir işlev yüklemekte ve bürokrasinin bu sınırlı işlevini aşarak topluma kendi değerlerini empoze etmeye çalışmasını ya da bürokratik despotizmi hiçbir zaman onaylamamaktadır (Heper: 292). 

2.2. Marxist Yaklaşımda Bürokrasi 

Bürokrasinin siyasetteki rolü, kapitalist toplumlardaki devlete ilişkin Marxist tartışmaların temel konusunu oluşturmaktadır. Buna rağmen bürokratik süreçler ve yapıların ayrıntılarına gereken önem verilmemektedir. 

Marx makalelerinde iki bürokrasi görüşünü ele almaktadır. Bu görüşlerden birisinde bürokrasiyi egemen sınıfın çıkarlarını koruma aracı olarak diğerinde ise, bürokrasiyi bir güç aracı olarak görmektedir (Smith, 1988: 64). Bu doğrultuda da Hegel’in devleti yorumlama şekline karşı çıkan Marx’a göre, devlet, genel veya evrensel menfaati değil egemen sınıfın çıkarlarını temsil etmektedir. Bürokrasi ise bu egemenliği uygulamak için en önemli araçtır. Bürokrasinin görevi sınıf egemenliğini güçlendirmek için bir sosyal ilişkiler sistemi kurmaktır. 

Marx, bürokrasi kuramına, Hegel’in devlet felsefesini inceleyip eleştirerek bir açıklama getirdiği için, bürokrasi olgusunu devlet yöntemiyle ilgili sınırlı bir bağlamda incelemekte ve kullanmaktadır (Mouzelies, 1975: 8). 

Kısaca Marx’a göre bürokrasi, etkili bir yürütme gücü değil, aksine hem bir sosyal oluşum hem de verimsiz kamu hizmetinin nedenidir (Smith, 1988: 66). 

2.3. Weber’in İdeal Tip Bürokrasisi 

Alman Toplumbilimci Weber, güç ve otoriteyi konu alan temel çalışmasında, bir alt konu olarak ele almasına rağmen “bürokratik yapılar” adını verdiği bürokrasi konusuna ayrı bir ilgi göstermiştir (Mullins,1989:34). Başka bir ifadeyle, M. Weber biçimsel örgütleri, “meşru sosyal kontrol sistemlerinin” ya da “yetki yapısı teorisinin” bir parçası olarak incelemiş, bürokratik örgütü, yetkinin ortaya çıkış 
biçimi olarak tasarlamıştır (Baransel,1979:168). 

Weber’in kullandığı şekliyle bürokrasi teriminin kötü bir anlamı yoktur (Massie,1983:72). Çünkü, klasik teoride, bir organizasyon yaklaşımı 
olan bürokrasi, günlük dilde kullandığımız işlerin geciktirilmesi, yokuşa sürülmesi, bugün git yarın gel anlamının aksine, bir organizasyon yapısını 
ifâde etmektedir (Koçel,1989:72). Weber bu kavramla, mantığın en yüksek düzeyde gelişmiş olduğu bir formel örgütü kast eder (Özkalp ve 

Sabuncuoğlu:50). Bu bağlamda Weber’in düşündüğü bürokrasi, kesin bir şekilde akılcı, hiç bir kişisel bağlılık ve duygusallığa yer vermeyen sosyal  kurumların en mükemmel şeklidir (Özkalp:76). Bürokrasi, bir insan sistemi olmaktan çok, bir kanun ve kurallar sistemidir (Özkalp ve Sabuncuoğlu:50). 

Weber, bürokratik teşkilatın ortaya çıkmasındaki kesin sebebin, onun diğer teşkilatlanma şekillerine olan teknik üstünlüğü olduğu görüşündedir. Bu sebeple Weber bürokrasileri deneysel olarak değil, bütün bilenen teşkilatların en karakteristik bürokratik özelliklerinden doğan bir “ideal tip” olarak incelemiştir (Mullins,1989:35). 

Kısaca, Weber, büyük çaplı örgütlerin yönetilmeleri için, ussal temellerin belirlenmesi gerektiği düşüncesiyle, ideal ya da saf örgüt şeklini ifâde eden bürokrasi kavramını ve modelini geliştirmiştir (Baransel,1979:167). 

Weber’in “İdeal Bürokrasi Modeli”nin özelliklerini şu şekilde belirlemek mümkündür. (Shafritz ve Steven,:81-82; Cohen,:13; Gerth ve Mills,1987:192-194; Hicks,1979:95-96): 

i. Genellikle yasalarla veya idari düzenlemelerle belirlenmiş resmi yetki alanları mevcuttur. 

ii. Görev ve yetkiler, bir hiyerarşi ve makamlar sistemi oluşturacak şeklinde düzenlenmiştir. Görev ve yetkiler kişisel değil, biçimseldir. Hiyerarşi meydana getirilmesinin asıl amacı, denetim olup, hiçbir görev denetim dışında bırakılmamıştır (Baransel,1979:35). 

iii. Çağdaş bürokrasinin yönetimi ilk ya da müsvedde biçiminde saklanan yazılı belgelere dayanır (Weber,1987:193). 

iv. Gayrişahsi ilişkiler: Stewart. gayri şahsiliği, bürokrasiyi diğer teşkilatlardan ayıran en belirgin özellik olarak görür. Bu, memurların görevlerini yaparken mantıksal karar vermesini sağlamak için düşünülmüş bir yaklaşımdır (Mullins,1989:35-36). 
v. Bürokratik kaide ve kurallar : Görevler, önceden saptanmış ve yazılı olarak örgüte dağıtılmış olan yönetmelik veya tüzüklere göre yerine getirilir (Eren,1991:21). 

vi. Uzmanlaşma: Bürokrasi kişinin sadece uzman olduğu alanlarda uzmanlaş masına izin verir (Hicks ve Gullet, 1881:106). 
Uzmanlaşma devamlılığı sağlar. Çünkü çalışanlar değişse de görevler kalıcıdır (Mullins,1989:35). 

vii. İlke olarak, resmi makam, evden; iş yazışmaları, özel yazışmalardan; ticari öz varlık, özel servetten ayrışmıştır (Shafritz ve Steven,:81-82; Weber, 1987:193). Memurların ve diğer idari görevlilerin kaynaklar üzerinde bir mülkiyet hakkı yoktur. Ancak bu kaynakların kullanılmasından sorumludur (Ergun ve Polatoğlu,1992:61). 

viii. Görevlere, özel eğitim görmüş memurlar atanır (Baransel,1979:170). Başka bir ifadeyle, adaylar, teknik yeteneklerine göre seçilirler (Cohen:13). 

ix. Görevlerin herhangi bir kimsenin tekeli haline gelmemesi için gayret sarfedilir. Hiçbir görevliye, görevlerini kendi amaçlarına hizmet için kullanılmasına izin verilmez (Baransel,1979:170). 

x. Hizmette geçirilen süreye (kıdem), liyakat ya da her ikisine birden dayanan bir sistem ile memurlar üst kademelere yükselebilirler (Ergun ve Polatoğlu, 1992:62). Bürokrasinin gelişmesindeki belirleyici sebep, onun diğer teşkilat 
şekillerine göre teknik açıdan tamamen üstün olmasıdır. Tam olarak gelişmiş bürokratik mekanizmanın diğer teşkilat şekilleriyle karşılaştırılması, makinalı üretimle mekanik olmayan üretimin birbiriyle karşılaştırılmasına benzemektedir (Gerth ve Mills,1958:214). 

Netice itibariyle, Weber, saf bürokrasinin diğer örgüt şekillerine nazaran (Baransel,1979:172) dakiklik, devamlılık, disiplin, güvenirlik, hız, kesinlik, sağduyu, dosyalama bilgisi, dayanışma, tam itaat, anlaşmazlıkların giderilmesi (Gerth ve Mills,1958:214) bakımından üstün olduğunu ileri sürmüştür. 


2 Cİ BÖLÜM İLE DEVAM EDECEKTİR.,


***